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La seconde jeunesse de l’allocation universelle. Le revenu inconditionnel et la protection sociale en débat

L’allocation universelle revient dans le débat social comme une utopie déjouant la relative impuissance des progressistes à réinventer des projets mobilisateurs. Très schématiquement, il est proposé d’accorder plus d’autonomie à chacun, y compris pour des projets collectifs. Ses partisans n’en font pas toujours une panacée mais lui assignent plusieurs objectifs, comme celui de réduire la pauvreté et de nous défaire d’effets pervers et des impasses des politiques contre le chômage, tout en l’associant parfois à une révolution fiscale pour la financer. Mais outre de n’avoir guère de chances d’être adoptée, elle pourrait être d’une efficacité illusoire et s’avérer périlleuse sur le plan social. Pour autant, en débattre peut inspirer d’autres réformes ou relancer d’autres utopies dont nous avons besoin pour repasser à l’action. Décryptage d’un débat qui touche à la sécurité sociale et à l’aide sociale.

Patrick Feltesse
Article mis en ligne le 6 décembre 2013

Depuis quelques années, l’allocation universelle a le vent en poupe dans les débats au sein des mouvements et des associations, tout comme dans les publications universitaires et intellectuelles. Elle fait même l’objet d’une initiative citoyenne européenne dite « sur le revenu de base inconditionnel » qui obligerait la Commission européenne à étudier la proposition pourvu qu’elle rassemble un certain nombre de signatures. Aux yeux de beaucoup, à droite comme à gauche, l’idée semble constituer la panacée. Mais beaucoup d’autres sont farouchement opposés ou très sceptiques. Malheureusement, ce retour en force ne s’accompagne pas des enseignements liés aux riches débats des années 80, période durant laquelle l’idée a émergé. Les débats actuels font fi de ce passé, comme si l’allocation universelle devait se trouver une nouvelle virginité. Cela dit, les discussions contemporaines ont aussi leur valeur ajoutée. En effet, vu le contexte ambiant qui a profondément changé depuis les années 80 (hausse des prix des loyers, activation des allocataires sociaux…), de nouveaux arguments et justifications pour légitimer sa mise en œuvre voient le jour. Mais malgré ce foisonnement, la question demeure entière : l’allocation universelle est-elle un objet qui peut inspirer un débat pour des réformes ou constitue-t-elle, au contraire, une idée périlleuse pour nos acquis sociaux, voire les deux à la fois ?

 L’idée, en bref

Tentons de définir brièvement l’allocation universelle en faisant abstraction de la variété des propositions qui ont jalonné l’histoire de cette idée. L’allocation universelle est souvent qualifiée de « revenu de base inconditionnel ». Concrètement, il s’agirait donc d’une allocation octroyée à tous et inconditionnellement (à l’exception d’une période minimale de résidence dans le pays), et qui peut dès lors être utilisée par chacun comme bon lui semble.

Cette allocation serait soit la même pour tous, soit variable selon l’âge (plus basse pour les enfants, plus élevée pour les personnes âgées). Individuelle, elle ne dépendrait ni de la composition du ménage, ni de la situation matrimoniale, ni de la cohabitation avec un autre apporteur de revenu, ni du statut socioprofessionnel.

Cette allocation remplacerait complètement ou partiellement certaines prestations sociales, à l’exception de la couverture des soins de santé. A tout le moins, elle se substituerait aux prestations qui sont assorties de conditions de ressources (comme le revenu d’intégration sociale (RIS)) ou de conditions liées au principe d’assurance ou à l’activation [1] (l’allocation de chômage par exemple) puisqu’il s’agit de permettre une plus grande autonomie pour chacun et donc aussi pour ceux qui dépendent des allocations pour vivre.

 Pourquoi ce regain d’intérêt ?

Si l’allocation universelle revient en force, c’est probablement pour plusieurs raisons. Le chômage massif généré dans les années 75-85 par les restructurations de l’industrie, par la concomitance des déséquilibres macro-économiques (inflation, déficit extérieur et déficit public) et par l’augmentation de la population active, n’a jamais pu être résorbé. La faute à un arrêt de la tendance à la réduction de la durée du travail, partiellement remplacée par le développement des emplois à temps partiel a pris plus tard partiellement le relais.

Seconde raison, les objectifs de réduction de la pauvreté n’ont pas non plus pu être réalisés. Il se dégage de ces constats l’impression de faire du sur place, ce dont les progressistes ne se consolent pas, malgré une résistance remarquable de notre modèle social à l’offensive néolibérale des années 80. Après avoir accepté les libéralisations économiques (des échanges mondiaux et des entreprises publiques), elle a fait compromis sur la mise en œuvre de l’État social actif dont elle espérait esquisser les contours et conquérir les moyens d’une version progressiste. Mais après 10 ans, l’activation des chômeurs et des « usagers » des CPAS apparaît comme un dispositif qui ne marche pas pour les personnes défavorisées et qui véhicule des attitudes ainsi que des décisions qui portent atteinte à la dignité des personnes. D’autant que la crise a donné l’occasion de détricoter encore plus l’assurance-chômage et de stigmatiser davantage les personnes sans emploi. [2] Pour l’avenir la gauche est désenchantée. Elle se demande combien d’années prendra la reprise de la création d’emplois, craignant une croissance lente en raison de la crise financière et de la difficulté pour l’Europe de rester compétitive dans la mondialisation libérale. Mais aussi parce qu’une croissance significative aggraverait les défis climatique, environnemental et des énergies non renouvelables. Toutes ces problématiques provoquent la remise en cause des finalités et des moyens. Ne faut-il pas rechercher un mieux-être qui ne soit pas basé sur le productivisme ? Ne faut-il pas tenter d’agir sur le système par la régulation publique et la création de nouvelles institutions capables d’avoir une emprise sur la finance, le dumping, la biosphère,… et de cantonner le capitalisme de marché (en développant outre le non-marchand, des activités individuelles et collectives autonomes et solidaires) ? L’allocation universelle peut-elle être un vecteur de ce nouveau développement ? Peut-elle être le levier d’une réduction du temps de travail en faveur d’une meilleure qualité de vie et contre le chômage ? C’est ainsi que dans la crainte d’une crise sans fin et la multiplication des précarités [3], des utopies renaissent.

Si l’allocation universelle revient dans le débat, c’est peut-être aussi parce que des partisans de la première heure se remettent en campagne, se remettent à écrire des ouvrages [4]ou des articles sur le sujet, parce que des réseaux nationaux, européens, mondiaux, apparaissent à la faveur d’internet, parce que des intellectuels de gauche et aussi de droite se rallient à l’idée (quoique avec des motivations fort diverses). Il n’en reste pas moins que ce qu’on pourrait percevoir comme du lobbying plus ou moins informel n’aurait guère de prise sans ce questionnement balbutiant ou déjà fertile qui nous taraude sur nos impasses actuelles.

 Objectifs poursuivis

Dans sa version idéaliste, l’allocation universelle doit permettre de vivre décemment (y compris pour celui qui ferait le choix de ne pas travailler alors qu’il en aurait les capacités) et, à tout le moins, d’éradiquer la pauvreté pécuniaire. Cela suppose donc une allocation qui soit supérieure au niveau du seuil de risque de pauvreté d’un isolé qui avoisine les 1000 euros par mois. Les pragmatiques quant à eux estiment qu’une allocation même modeste (entre 250 et 400 euros, par exemple) donnerait déjà une autonomie financière permettant de réaliser des projets personnels et collectifs. Ainsi, ceux qui ont un emploi pourraient réduire leur temps de travail et ceux qui n’en ont pas pourraient exercer des activités informelles ou peu rémunérées sensées favoriser leur insertion professionnelle ultérieure [5] (mais plus sûrement la prolifération des petits boulots mal payés [6]). Au travers d’une allocation universelle, certains cherchent, au contraire, à se passer de l’assurance-chômage, de l’emploi, voire à vivre en marge du capitalisme selon des modes de vie économique alternatifs. Ils n’estiment pas que ce serait profiter du travail des autres, mais que l’allocation universelle est la mise en œuvre d’un droit de l’Homme : celui du droit de chaque personne à vivre dignement. Dans cette optique, ils rapprochent l’allocation universelle de l’universalisation des allocations familiales en tant que droit de l’enfant. [7]

L’inconditionnalité de l’allocation universelle contribuerait à lutter contre la pauvreté. Beaucoup de gens qui sont dans les conditions d’avoir droit à des prestations d’assistance ou à des avantages sociaux (comme le revenu d’intégration sociale, le statut OMNIO ou la GRAPA), n’en font pourtant pas la demande, ne comprennent pas les démarches administratives souvent complexes ou sont passés au travers des mailles du filet des CPAS, des mutualités ou de l’Office national des pensions. Parmi les personnes les plus précarisées, certaines choisissent de fuir les services sociaux de peur de se voir retirer la garde de leur(s) enfant(s), de se voir reprocher de jouer de la guitare dans la rue plutôt que de répondre à une convocation de l’ONEM ou du CPAS, ou du fait d’attitudes désobligeantes à leur égard. Dans cette optique, l’inconditionnalité de l’allocation universelle évite de devoir se soumettre à toute une série de contrôles pour y avoir droit (au sujet de ses revenus, de son patrimoine, de la composition du ménage, du statut et du revenu professionnel du cohabitant, et de sa disposition à travailler…). Une allocation d’au moins 1000 euros qui remplacerait non seulement le RIS, mais aussi l’allocation de chômage, serait une voie pour éviter les domiciliations fictives et les attitudes soupçonneuses qu’elles engendrent et permettrait toute forme de cohabitation notamment comme mode de vie plus économique ou plus solidaire.

Toutefois, assez étrangement, les débats évoquent peu la question de savoir si l’allocation universelle est la seule voie pour contrer toutes ces dérives. Ne serait-il pas possible de plutôt modifier l législation en vigueur ? L’allocation de chômage d’un cohabitant pourrait par exemple, ne plus être réduite sous l’argument qu’il vit avec quelqu’un qui touche un revenu, tandis que celle d’un isolé pourrait être augmentée pour tenir compte du coût de vivre seul. Ainsi, l’écart de montant entre isolé et cohabitant serait moindre qu’actuellement, ce qui réduirait l’intérêt de frauder …et d’aller à la chasse aux fraudeurs. Par ailleurs, il faudrait également accentuer l’examen automatique des droits et revendiquer une attitude plus proactive des services et surtout respectueuse de la dignité des bénéficiaires ? Ce sera, à n’en pas douter, difficile à conquérir sur le plan politique et administratif, mais n’est-ce pas plus accessible que le vote d’une allocation universelle ?

Cette dernière ne résoudra pas seule tous les problèmes. Elle pourrait notamment n’avoir que des effets limités sur les inégalités et l’autonomie de chacun si les autres politiques (culturelles, d’éducation, de formation, d’emploi, de santé, …) ne les réduisent pas et ne renforcent pas les capacités de chacun d’exercer ses choix. Ainsi, l’allocation universelle ne pourra probablement pas réduire sensiblement les inégalités d’accès à un emploi de qualité ou les inégalités de reconnaissance sociale qui resteront fortement liés à l’activité professionnelle. Ou encore les inégalités d’autonomie dans l’usage du temps qui serait libéré par cette allocation, face à la différenciation sexuée des tâches familiales et à l’emprise de la marchandisation culturelle. Il n’est d’ailleurs pas du tout certain qu’elle réduirait la place du marché et du productivisme.

 Conséquences d’une formule de financement

Les formules imaginées pour financer l’allocation universelle sont fort diverses et parfois étranges. Ainsi, certains ont envisagé lui affecter le produit de taxes environnementales sensées préserver la Terre du fait que celle-ci appartiendrait à tous et serait donc également « universelle ». Plus intéressantes sont sans doute celles qui consistent à revoir complètement la fiscalité de façon à rétablir une progressivité et à renforcer la redistribution verticale des revenus, ce qui minimiserait le prix à payer pour l’allocation universelle de la part des contribuables à revenus modestes qui ne peuvent guère éluder l’impôt.

En la matière, Le scénario étudié pour la France par Marc de Basquiat mérite d’être développé. [8]Ce chercheur propose de remplacer toute une série de prestations non contributives, comme le revenu de solidarité active (RSA) [9], par une allocation de 200 euros par enfant de moins de 18 ans et de 400 euros à 1000 euros (selon les versions) par adulte, combinée à un nouveau système fiscal. Il propose une taxation à taux unique (flat tax) [10] sur tous les types de revenus des ménages plutôt qu’à taux progressif, comme c’est le cas aujourd’hui. Dans son étude, il supprime comme par enchantement (sans aucune résistance des lobbies) les mécanismes qui favorisent davantage les hauts revenus comme les déductions et exonérations fiscales et les réductions d’impôts.- Une cotisation sociale généralisée (CSG) importante serait affectée à la santé devenue régime universel, et des cotisations sociales financeraient notamment les pensions, l’invalidité, le congé de maternité, les accidents de travail et l’assurance-chômage, en tant que régimes « complémentaires » liés au travail. De Basquiat propose, en outre, une taxe de 1% l’an sur les patrimoines qui remplacerait les taxations existantes sur le patrimoine et les fortunes (que le système actuel permet aux nantis de minimiser) [11]

L’allocation universelle coûterait plus cher que les prestations sociales qu’elle remplacerait. Dès lors, le revenu net après impôts et cotisations, mais avant prestations sociales, serait en moyenne plus bas qu’aujourd’hui. La plupart des gens le compenseraient largement par les prestations sociales, y compris l’allocation universelle. Au total, les hauts revenus paieraient davantage qu’aujourd’hui par rapport à ce qu’ils reçoivent, surtout à cause de la taxe sur le patrimoine, tandis que 80% de la population y gagneraient en revenu disponible et surtout les 20% au bas de l’échelle, essentiellement grâce à l’allocation universelle.

En Belgique comme en France, si tout cela est bien beau sur papier, il est improbable politiquement de supprimer la progressivité à l’impôt des personnes physiques et les principales réductions et exonérations fiscales (principales en termes budgétaires) du fait qu’elles portent sur les revenus de remplacement et sur ceux de l’épargne, ainsi que de hausser sensiblement la fiscalité pour financer un revenu inconditionnel.

L’intérêt de la démonstration pour un changement aussi global, partiellement exposé ici, est de montrer l’iniquité du système fiscal actuel et d’offrir une réponse à la nécessité d’un financement conséquent si l’on souhaite un revenu de base suffisant pour vivre, mais qui s’avère théorique car politiquement inabordable sans « révolution » des rapports de force politique. Adosser une juste « révolution fiscale » est susceptible de séduire une gauche réticente à offrir une égale allocation inconditionnelle à tous quel que soit le revenu, quand bien même les hauts revenus y contribueraient davantage que son montant. Mais cela détourne aussi l’attention de la question de l’opportunité d’une allocation universelle, et en particulier de ses objectifs et de son efficacité, de sa faisabilité politique et des risques pour les acquis sociaux. Par exemple, l’allocation universelle amènerait à réduire le montant des pensions et des allocations qui en seraient les compléments liés au statut professionnel, et partant à amoindrir le rôle des partenaires sociaux garants de la pérennité de la protection sociale. Puisqu’une allocation universelle compléterait le revenu salarial, celui-ci pourrait subir une pression à la baisse [12] et en particulier salaire minimum, au profit des entreprises en termes de bénéfice ou de compétitivité.

 Philosophie risquée

Tout d’abord, l’allocation universelle suggère une combinaison paradoxale entre une quête « libertarienne » d’autonomie individuelle et la volonté de favoriser des projets collectifs. Or, rien ne permet d’affirmer que les libertés nouvelles acquises par les individus se traduiront inéluctablement dans des engagements collectifs.

En second lieu, l’allocation universelle, apparaît souvent comme un dispositif technique fortement raisonné sur le papier. , Mais ses partisans semblent pourtant ignorer les conditions de son existence sociale et politique. Ainsi, dans les versions les plus utopistes, nombreux sont ceux qui éliminent purement et simplement certains dispositifs existants, déconnectant l’octroi de l’allocation de l’accompagnement social. De plus, ils portent l’allocation à un niveau élevé supposant un alourdissement important de la fiscalité. Sans compter qu’une allocation inconditionnelle élevée va à contre-courant des conservatismes et du « bon sens moral » selon lequel on ne devrait pas payer quelqu’un à éventuellement ne rien faire. Dès lors, l’idée risque d’être majoritairement jetée avec l’eau du bain dans tous les cénacles politiques. Elle a donc tout intérêt à prêter le flanc à sa critique et à des solutions alternatives qui peuvent ou non s’en inspirer, pour qu’émergent des revendications qui soient portées par des mouvements sociaux et des forces politiques. Car la première utilité de cette utopie est sans doute de nous interroger plus fortement sur les effets pervers de mesures et dispositifs existants et sur certaines impasses actuelles, ainsi que de nous inciter à agir.

Une troisième critique porte sur sa vision individualiste des rapports de force. L’allocation universelle est sensée donner un pouvoir de négociation au travailleur qui pourrait refuser un emploi, renoncer à son emploi, négocier avec son patron une réduction de son temps de travail. Bref, on est dans l’illusion d’un rapport de force individuel, toutefois fort dépendant du montant de l’allocation. Ce faisant, les défenseurs de l’allocation universelle ne prennent pas en compte le fait que les normes sociales comme la durée du travail assignée à une fonction, ne sont souvent pas négociables individuellement, mais peuvent par contre être infléchies progressivement et rendues modulables, à la faveur de négociations collectives et de l’évolution des mentalités. La perspective de l’allocation universelle est également autonomiste, voire élitiste, dès lors que l’individu est supposé agir le mieux qui soit pour son bien-être, sans plus devoir recourir à un accompagnement pour s’orienter, retrouver un emploi, ou pour sortir de ses difficultés sociales et familiales. Par ses conséquences, elle peut même s’avérer libérale si l’allocation universelle devait entraîner une responsabilisation individuelle et une déresponsabilisation collective, dans la mesure où une série de personnes ayant peu de chances de réinsertion socioprofessionnelle, pourraient, par dépit et parce qu’ils n’y seraient plus obligés, ne plus recourir aux services sociaux accusés de les stigmatiser et de les exclure davantage. Les services de l’emploi et les CPAS, quant à eux, y perdraient l’incitant budgétaire à accompagner la sortie du chômage ou de la précarité (qui souvent n’est pas de nature uniquement pécuniaire).

Enfin, cette idée portée par de louables motivations risque d’être totalement dénaturée. Le risque est ainsi grand que certains se saisissent de l’idée pour réduire l’importance d’une sécurité sociale gérée par les partenaires sociaux et faire des plus défavorisés les laisser pour compte de l’État social. Surtout dans le contexte politique actuel où de nouveaux conquérants comme la NVA veulent faire table rase des institutions existantes (comme la gestion paritaire de la sécurité sociale et la concertation sociale) et stigmatisent les plus faibles. Il y a donc lieu dans le débat d’anticiper les usages impropres de cette idée dans le débat et les risques pour notre système social.

 Conclusion

En dépit de tous ces périls, nous avons vu que les motivations des défenseurs de l’allocation universelle nous interpellent sur nos dispositifs sociaux et fiscaux et sur nos impasses. L’esquisse exposée ici est forcément partielle, car les arguments des pour et des contre foisonnent. Le débat doit s’en nourrir et se poursuivre pour que des utopies créatrices puissent trouver ancrage et maturation dans les mouvements sociaux. Et pour que ceux-ci puissent en bénéficier pour formuler des propositions concrètes, ouvrir de nouvelles perspectives d’action et dégager d’autres visions et sources d’espoir. Ce dont nous avons grandement besoin.

Faire revenir la RTT dans le débat

Finalement, on a vu que le débat aboutit aussi à mettre le doigt sur des réformes nécessaires dans la sécurité sociale et en fiscalité. La réduction collective du temps de travail est une autre utopie, qui revient d’ailleurs elle aussi dans le débat des mouvements sociaux, mais dont la concrétisation serait probablement plus souhaitable et plus efficace, et politiquement moins inaccessible que l’allocation universelle. Une réduction multiforme et solidaire, visant d’abord à éradiquer le chômage massif, et ensuite à permettre à chacun d’exercer des choix adaptés à ses besoins du moment, tout en autorisant des choix collectifs. Ces derniers cherchant, par exemple, à faciliter l’accompagnement d’une personne malade, à favoriser une égalité de genre dans la prise en charge parentale, à permettre une politique égalitaire de formation tout au long de la vie, à réduire la fréquence des déplacements des navetteurs, à maintenir la santé des travailleurs en fin de carrière, etc. Des choix collectifs qui cherchent dès lors à offrir plus d’autonomie à chacun, mais aussi à influencer les comportements, alors que les défenseurs de l’allocation universelle cherchent à éviter toute ingérence.

Une RTT indemnisée qui aboutirait au plein emploi (à temps réduit) se rapprocherait ainsi d’une allocation universelle. Toutefois, elle serait issue d’une lutte pour le partage du travail fondée sur le fait que l’emploi reste généralement une source majeure de réalisation sociale et qu’il y a donc lieu de réaliser l’effectivité du droit à l’emploi. Reconnaître cette vérité n’est pas incompatible avec le dégagement de nouveaux espace-temps d’épanouissement personnel et social en dehors de l’occupation professionnelle. Mais la société ne doit-elle pas d’abord être capable sur le plan politique et de la concertation sociale, d’offrir un emploi à tous avant une allocation universelle ? Le danger, en effet, est que cette dernière ne constitue qu’un pis-aller risquant de renforcer la déresponsabilisation collective à l’égard des moins favorisés.

Source originale : Patrick Feltesse, La seconde jeunesse de l’allocation universelle. Le revenu inconditionnel et la protection sociale en débat, Revue Démocratie n°11, nov.2013

Notes

[1Comme être disposé à exercer un emploi et donc accepter tout emploi convenable, chercher un emploi, suivre une formation.

[2Aux progressistes qui avaient un peu cru à certains bienfaits de l’État social actif, celui-ci a laissé l’impression de s’être fait avoir. Alors, une allocation qui échapperait à l’activation serait déjà une petite reconquête.

[3Précarité de l’industrie, des temps partiels, des familles, des pensions, des structures étatiques belges et européennes,…

[4Yannick Vanderborght et Philippe Van Parijs, L’allocation universelle, La Découverte, Paris, 2005

[5Même sans allocation universelle, on pourrait permettre aux chômeurs de travailler un certain nombre d’heures pour transiter vers l’emploi.

[6Mateo Alaluf, L’allocation universelle, un concept à la mode, aussi bien à droite qu’à gauche, RTBF –opinions, 2013.

[7Alors qu’en sécurité sociale, ces dernières signifient plutôt une solidarité horizontale envers les familles qui ont présentement charge d’enfant

[8Marc de Basquiat, Rationalisation d’un système redistributif complexe : une modélisation de l’allocation universelle en France (Résumé de la thèse en économie soutenue le 30 nov 2011) ; Modeling basic income in France : from incentive effects to amount of payment – on factual issues of the basic income, BIEN Congress, Munich, 15 sept 2012.

[9L’équivalent français du revenu d’intégration sociale (RIS) en vigueur en Belgique.

[10Le choix d’une taxation à taux unique (au-delà du minimum exonéré) est défendu par le fait que son effet redistributif ne diffère pas de celui du système de taxation actuel qui permet surtout aux plus hauts revenus d’éluder l’impôt, annihilant sa progressivité.

[11Cette taxe et l’allocation universelle sont les deux éléments majeurs à l’origine des meilleurs résultats de son système global en termes de redistribution.

[12Ce sont les bas et moyens salaires qui pourraient subir des pressions à la baisse de la part des employeurs sous prétexte qu’ils sont bénéficiaires nets de la mesure en termes de revenu disponible (dans l’hypothèse d’une fiscalité plus progressive et plus élevée au détriment des hauts revenus). Cette pression viserait notamment à permettre aux employeurs de relever les hauts salaires qui sont les perdants de la mesure (car l’allocation universelle ne compenserait pas le surcroît d’impôts qu’ils auraient à payer pour la financer par une fiscalité plus élevée et plus progressive. Les employeurs auront en effet tendance à retrouver l’écart de revenu entre les niveaux barémiques pour maintenir la motivation de leurs cadres. La baisse des salaires bruts bas et moyens pourrait toutefois dégager un surcroît de bénéfice ou permettre une baisse des prix des produits pour augmenter les ventes.

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