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Le rêve d’Oskar Lafontaine : une occasion pour la coordination des politiques économiques ?

Contrairement à ce que l’effervescence actuelle pourrait laisser croire, le débat sur le renforcement de la coordination des politiques économiques entre les acteurs européens n’est pas chose nouvelle. Ce texte d’Anne Dufresne publié une première fois en 2002 montre que le « policy mix » imposé aujourd’hui aux populations européennes n’est en rien une fatalité. Retour sur une occasion manquée...

Anne Dufresne
Article mis en ligne le 9 juillet 2012

Depuis janvier 1999, la Banque centrale européenne (BCE) dirige la politique monétaire unique sur l’ensemble de la zone euro. Trois ans plus tard, elle bat déjà monnaie. Au 1er janvier 2002, dans une europhorie incontrôlée, pièces et billets nationaux se sont magiquement transformés en euros, couronnant le long processus de l’union économique et monétaire (UEM) lancé par le traité de Maastricht en 1992.

L’euro existe bel et bien. Si chacun d’entre nous doit désormais s’habituer à la nouvelle monnaie, il en va de même pour les responsables politiques de l’Union européenne (UE). Nombre d’entre eux reconnaissent le caractère incomplet de l’UEM. Selon Lionel Jospin, « il faut maintenant nous doter d’un gouvernement économique »[L’avenir de l’Europe : Contribution du Premier ministre français au débat, Bulletin Quotidien Europe, n°2239, 28 mai 2001.]. Selon Romano Prodi, cependant, « il reste encore beaucoup à faire pour [en] disposer » [L’avenir de l’Europe : Discours du Président de la Commission à l’Institut d’études politiques de Paris, 29 mai 2001.], car « la BCE n’a pas aujourd’hui d’interlocuteur stable qui représente une vision d’ensemble des orientations économiques de l’Union ».

Dans les lignes qui suivent, nous profiterons de l’achèvement de l’unification monétaire pour faire le point sur ce que nous considérons comme l’une des faiblesses majeures de la construction communautaire : l’absence d’une véritable stratégie de coordination des politiques macro-économiques. Cela tient, nous semble-t-il, au vice de forme initial de l’histoire de l’UE qui laisse les interdépendances économiques précéder les arrangements politiques. Ce phénomène, dit de spill over, a causé, au cours des années 90, un manque de coordination économique parfois coûteux.

En 2001-2002, l’infléchissement de la croissance que subit l’Union, après deux années de très bonne conjoncture, oblige à y réfléchir. La coordination reste encore largement à inventer non seulement du fait de la prédominance de l’idéologie libérale au sein des institutions bruxelloises, mais également du difficile montage institutionnel qu’elle implique. Dans cet article, nous ferons sans cesse référence à un idéal-type : un système de coordination des politiques économiques et sociales [Pour expliciter ce modèle théorique, cf. Heise (2001), Delalande (2000), Jacquet et Pisani-Ferry (2000).]que nous dénommons « le rêve de Lafontaine » (cf. annexe).

En juin 1999, lors du Conseil européen de Cologne, Oskar Lafontaine, alors ministre des Finances du gouvernement allemand à la Présidence européenne, avait proposé d’instaurer une nouvelle instance : le dialogue macro-économique (que nous nommerons « Dialogue » dans la suite du texte). Ce n’était certes pas la première tentative de coordination. Mais elle avait ceci d’original qu’elle visait à instaurer une nouvelle procédure entre trois catégories d’acteurs : les gouvernements nationaux qui gèrent les politiques budgétaires, les partenaires sociaux qui définissent les conditions de salaires et de travail, et la Banque centrale qui met en œuvre la politique monétaire. Ce début de coordination était-il un embryon pour une nouvelle donne du policy mix[La définition classique du policy mix est le dosage combiné des politiques monétaire et budgétaire. ], entendu comme dosage équilibré des trois politiques macro-économiques ? Et, dans ce cas, quel devait être le rôle respectif des politiques macro-économiques et structurelles[Les politiques structurelles concernent le fonctionnement du marché du travail, les systèmes fiscaux, les systèmes de retraites, les marchés des produits et des capitaux. ] pour favoriser l’emploi ?

Dans un premier temps, nous entrerons en détail dans le processus novateur de Cologne, tant du point de vue technique qu’organisationnel, pour en évaluer l’évolution depuis 1999. Nous montrerons alors que cette nouvelle instance, dont l’objectif affiché était d’améliorer la croissance et l’emploi, ne parvient pas à dépasser le simple « échange de point de vue ».

Pour expliquer la difficulté à parvenir à une réelle instance délibérative de coordination macro-économique, nous étudierons dans une deuxième partie l’asymétrie résultant du cadre institutionnel actuellement en place. Face à la toute puissante politique monétaire unique de la BCE, nous envisagerons la difficulté qu’ont acteurs politiques et partenaires sociaux à évoluer respectivement vers un pôle de coordination des politiques budgétaires nationales permettant le policy mix classique, d’une part, et vers une coordination des négociations collectives, d’autre part. Nous mettrons en évidence les flexibilités salariales (une politique de modération) et sociales (les réformes structurelles sur le marché du travail) qu’implique ce déséquilibre fondamental.

Enfin, nous nous interrogerons sur les perspectives que laisse entrevoir la stratégie post-Lisbonne depuis le Conseil européen de Laeken. Si l’Union européenne ne veut évidemment prendre en compte une conception macro-économique post-keynésienne, quel pourrait être un savant dosage articulant les politiques micro et macro-économiques ?

 La mise en place du dialogue macro-économique : « l’eau de Cologne » ?

Il est intéressant d’étudier en détails les préliminaires et la mise en place du Dialogue macro-économique dans sa réalité actuelle pour comprendre la marge existant entre cette nouvelle configuration institutionnelle (que je nommerai ici « eau de Cologne ») et le concept qui l’a vu naître (« essence de Cologne ») que nous identifierons par la suite. Pour observer cette distance et relativiser la place de cette nouvelle instance dans le cadre institutionnel, il est utile de se reporter dès maintenant au schéma général placé en annexe.

Avant le Dialogue, dès 1996, le « Pacte de confiance pour l’emploi » présenté par le Président de la Commission de l’époque, M. Jacques Santer, contenait déjà l’idée d’un dosage global des politiques macro-économiques faisant dialoguer les trois principaux groupes d’acteurs. Il estimait que cela leur permettrait de « réaliser un cadre macro-économique général favorable à l’emploi et en même temps d’éviter le risque de conflit entre les différents instruments ».

Puis, en octobre 1998, sous présidence autrichienne, le Sommet informel de Pörtschach des chefs d’État et de gouvernement, largement dominé par les socialistes et les sociaux-démocrates, donna un nouveau souffle au policy mix dont le dosage était considéré comme trop monétariste. Sous l’impulsion du gouvernement allemand, « l’idée d’une gouvernance économique européenne recevait ses lettres de noblesse » (FGTB, 1999). Il s’agissait, là encore, de renforcer l’action de l’UE dans le domaine de l’emploi en mettant en place une coordination des politiques économiques. Cette idée avait été accueillie avec enthousiasme par certains États membres, dont la France et l’Italie, ainsi que par la Confédération européenne des syndicats (CES) (cf. infra). Au fil des négociations, il est cependant apparu que les Quinze n’étaient pas tout à fait d’accord. « Pour certains, l’UE devait se fixer des objectifs chiffrés, vérifiables et contraignants en matière de politique économique, tandis que pour d’autres, la croissance économique ne pouvait se décréter et la crédibilité des États souffrirait d’un éventuel échec trop quantifiable dans ce domaine » (Degryse, 2000).

Une semaine avant le Sommet de Cologne, ces divergences de vue ont empêché un pré-accord ambitieux sur le contenu du Dialogue. La présidence allemande a alors dû restreindre ses ambitions pour ne laisser subsister qu’une procédure formelle. On constate, ici, l’écart existant entre le « rêve de Lafontaine », la volonté de tendre vers un pôle économique, et la réalité institutionnelle qui en résulta suite à la confrontation des vues des différents États. L’essence étant devenue eau, nous verrons plus loin s’il en reste aujourd’hui un léger parfum (cf. schéma).

Le Dialogue – appelé aussi « processus de Cologne » – qui fut alors mis en place s’inscrivait dans le processus plus global du « Pacte européen pour l’emploi ». Ce dernier cherchait aussi à insérer dans une même dynamique les deux processus microéconomiques de réformes structurelles existants [Plus précisément, le processus de Luxembourg – désormais intitulé Stratégie européenne pour l’emploi (SEE) – poursuit « la mise en œuvre de la stratégie coordonnée en faveur de l’emploi afin d’accroître l’efficacité des marchés du travail » grâce aux lignes directrices ; et le processus de Cardiff consiste en des « réformes en profondeur des structures afin d’améliorer la capacité d’innovation et l’efficacité des marchés des biens, des services et des capitaux ». Pour plus de détails sur la SEE, cf. les articles du Bilan social 1999, 2000 et 2001.] : Luxembourg (1997) pour le marché du travail, et Cardiff (1998) pour les biens, les services et les capitaux.

Principes et fonctionnement du Dialogue

Après la genèse, étudions maintenant les acteurs et principes censés mettre en œuvre ce dialogue afin « d’améliorer l’interaction entre l’évolution des salaires et la politique monétaire, budgétaire et financière » (Conseil européen, 1999a : 3). À Cologne, le Conseil européen avait décrit la nouvelle instance comme le fondement d’une coopération efficace entre tous les participants au dialogue : les représentants des deux formations du Conseil [Ecofin, et Travail et Affaire sociales (TAS)], de la Commission, de la BCE et des partenaires sociaux[Les partenaires sociaux UNICE, CES et CEEP préparent ensemble la réunion du dialogue macro-économique dans un groupe de travail « Macroéconomie » appartenant au Comité de dialogue social. Celui-ci ne doit pas être confondu avec le Comité de coordination des négociations collectives, du seul ressort de la CES. ].

Dès les premières réunions, on a vu se former un clivage en trois groupes entre les participants. Du côté des libéraux, se trouvaient réunis la BCE, l’UNICE, ainsi que le Comité monétaire et financier [Ce Comité est formé par des hauts fonctionnaires des administrations du Trésor des Quinze et des banques centrales nationales, et de deux représentants de la Commission et la BCE. Il s’agit d’un Comité très puissant qui prépare les réunions d’Ecofin. ], face auxquels se trouvaient la CES, la Direction générale (DG) « Emploi et Affaires sociales », et le Comité Emploi. Au milieu, on trouvait la DG « ECFIN » de la Commission, le Comité de politique économique [Le Comité est composé de hauts fonctionnaires des États membres, de la Commission et de la BCE. Il contribue à la préparation de certains travaux d’Ecofin et travaille principalement sur l’examen des réformes structurelles. ], et le CEEP.

La rencontre a désormais lieu deux fois par an et s’articule entre deux groupes de travail : l’un technique, l’autre politique échelonné à une semaine d’intervalle, l’un préparant l’autre [Le Président du groupe technique fait rapport des résultats obtenus au groupe politique. ].

Répartition des sièges au sein des Comités technique et politique

Les chiffres donnés ici correspondent au nombre de sièges alloués initialement à chacun des acteurs.

- Le groupe technique est composé de 40 participants au total (même si seulement quinze sont de facto speaker), dont la moitié sont les représentants des partenaires sociaux : dix experts UNICE et CEEP ; et dix de la CES. Sont également présents deux membres de la BCE, un représentant d’une banque nationale hors zone euro ainsi que trois représentants de la Commission (hauts fonctionnaires du service ECFIN et EMPL), et deux du secrétariat de la DG ECFIN. À cela s’ajoutent onze représentants des divers comités : cinq membres du Comité de politique économique, deux du Comité économique et financier, et quatre du Comité du marché du travail et de l’emploi.

- Au groupe politique participent au total, en principe, 25 représentants politiques (accompagnés de dix-sept observateurs que nous ne compterons pas ici). Pour les partenaires sociaux sont présents les chefs de chacune des organisations européennes : Emilio Gabaglio (CES), Georges Jacobs (UNICE), ainsi que Rainer Plassmann (CEEP) et leurs collaborateurs, soit un total de sièges alloués de sept pour UNICE/CEEP, et de sept pour la CES. Pour les États membres, on y retrouve le président du Conseil Ecofin – qui préside d’ailleurs la réunion accompagné de Willy Koll, président permanent du groupe technique – et les deux futurs présidents, plus l’actuel président et le suivant du Conseil Emploi et Affaires sociales. Pour les autorités monétaires, si trois membres du Conseil central de la BCE sont attendus, seul vient un haut représentant (O. Issing/ W. Duisenberg) et un membre du Conseil de l’une des banques centrales de pays n’ayant pas adopté l’euro. Pour la Commission, si un siège est initialement alloué au président, seuls sont présents les deux commissaires chargés de la politique économique (P. Solbes) et de l’emploi (A. Diamantopoulou). À cela s’ajoute un membre pour chacun des comités, respectivement Comité de politique économique, Comité du marché du travail et de l’emploi, Comité économique et financier, et un du secrétariat du Conseil.

La réunion technique est centrée sur un travail d’expertise consistant à analyser les perspectives macro-économiques afin de rendre le Dialogue politique plus fructueux sur la base d’une information complète [L’information se base essentiellement sur les communications et rapports de la Commission concernant les évolutions économiques (publiés deux fois par an). Elle publie aussi trois séries de suppléments mensuels, les « Rapports et études » : Les « Analyses économiques » décrivent succinctement l’évolution économique et financière de l’UE ; les « Résultats des enquêtes auprès des chefs d’entreprise et des consommateurs », et enfin, la série intitulée « Bulletin de la réforme économique » qui fournit des aperçus de l’évolution économique dans les pays candidats à l’adhésion. ]. La première réunion a lieu avant que la Commission n’adopte sa recommandation sur les GOPE (avril-mai), et la deuxième après la publication des prévisions d’automne et du rapport économique annuel de la Commission [En 1999, en réponse à une demande croissante d’analyses économiques complètes, la publication du document « L’économie de l’Union : bilan de 1999 » , a remplacé l’ancien « Rapport économique annuel ». De même, ce n’est également que depuis février 2000, dans le cadre d’une surveillance multilatérale accrue et en réponse à un rapport du Conseil, que la Commission présente désormais un « Rapport sur la mise en œuvre des GOPE annuel ».] (octobre-novembre) afin de discuter de ces documents.

De son côté, la réunion politique est organisée dans le cadre du Conseil Ecofin, avec la collaboration du Conseil TAS. Elle permet un échange d’idées confidentiel entre décideurs. La première réunion se tient avant l’élaboration du projet de GOPE [Pour plus de détails sur la procédure d’élaboration des GOPE et son évolution après Lisbonne, cf. Dufresne (2001).] et la seconde avant que le Conseil européen n’adopte ses conclusions sur les lignes directrices pour l’emploi (par exemple, à l’occasion du Conseil « Jumbo »).
Dans la pratique, il apparaît que les échanges de vue sont plus aisés au sein du groupe technique, qui prend le temps de se réunir durant toute une journée et s’appuie sur des notes de séances, qu’entre les politiques de haut niveau, où le dialogue (de deux heures en moyenne) semble plus tendu. En outre, le groupe technique possède un président permanent, Willy Koll (ministère des Finances allemand), qui assure une continuité du processus, tandis que les réunions politiques sont dirigées par le président du Conseil Ecofin qui alterne tous les six mois. On retrouve ici le problème institutionnel classique de la tournante de l’exécutif européen appliqué à la gouvernance économique.

Quelle égalité de dignité entre les acteurs ?

Lors de la première réunion, en novembre 1999, ont été évoqués les fondements du dialogue et les attentes qui en découlaient. Les principes de fonctionnement en sont le caractère informel et confidentiel des discussions, ainsi que l’indépendance de tous les acteurs. Son objectif était, théoriquement, d’impliquer un plus grand nombre de participants pour une meilleure compréhension de leurs prises de position respectives. À Cologne, le président en exercice du Conseil avait aussi tenu à préciser que, si la coordination des politiques économiques ne faisait pas à proprement parler l’objet d’une négociation (les décisions définitives restant de la responsabilité des acteurs), il espérait néanmoins que « le Dialogue ferait naître une prise de conscience de notre responsabilité conjointe dans la gestion des paramètres macro-économiques » (Parlement européen, 1999 : 6).

Si, comme son nom l’indique, on savait que ce lieu de dialogue ne se transformerait pas en instance délibérative (« essence de Cologne »), l’idée était toutefois de constituer l’instance la plus générale pour débattre des principaux choix macro-économiques. Instance purement consultative, elle devait fournir au minimum, pour la première fois, « une tribune à égalité de dignité aux principales parties prenantes du débat européen » (Taddei, 1999 : 3).

Or, pour l’instant, les cinq premières rencontres (entre novembre 1999 et décembre 2001) n’ont pas encore dépassé l’objectif de mieux se connaître et d’échanger des points de vue, selon la terminologie européenne. En réalité, le volet politique du Dialogue manque surtout « d’une volonté commune pour créer un réel climat de confiance, de compréhension et d’information mutuelle entre les représentants des institutions représentées » (Conseil central de l’économie, 2001 : 4).
Pour le moment, le dialogue reste essentiellement formel. Il n’est dès lors pas possible d’en faire un « moyen efficace de mettre en œuvre la politique macro-économique fixée dans les GOPE des États membres » (Conseil européen, 1999b : 4), ce qui était pourtant prévu dans les conclusions du Conseil européen de Cologne. Il ne permet pas non plus l’incorporation d’éventuels résultats dans les GOPE qui tiendraient compte des interdépendances entre les politiques. Les deux exercices GOPE et Dialogue restent donc indépendants. Il apparaît, en définitive, que le Dialogue n’est actuellement ni un moyen ni une fin quant à la définition et à la mise en œuvre d’une politique économique européenne. Comment l’expliquer ?

 L’état des lieux de l’asymétrie institutionnelle

On a constaté que l’espoir d’Oskar Lafontaine – la prise en compte du point de vue de tous les acteurs dans la mise en place de leur politique macro-économique respective – a été déçu. Nous donnons ici l’explication de cet impossible dialogue en décrivant le déséquilibre existant entre les diverses institutions et politiques macro-économiques. Prises séparément les unes des autres, et dans l’ordre hiérarchique prévalant entre elles, nous nous attacherons successivement à décrire les évolutions récentes observées dans les trois domaines : la politique monétaire de la BCE, la difficile coordination budgétaire par un pôle économique à définir, et enfin la position des partenaires sociaux face à la modération salariale.

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L’architecture institutionnelle de l’UEM
Source : Actualisation du schéma in Degryse (1998 : 4).


La BCE et la conduite de la politique monétaire

Rappelons tout d’abord les principes fondant le pouvoir monétaire. La BCE est indépendante et met en œuvre la politique monétaire unique dans les douze États de la zone euro. Conformément à l’article 105 du traité, son objectif principal est de maintenir la stabilité des prix [La BCE a quantifié la stabilité comme étant une hausse de l’indice des prix à la consommation harmonisé de moins de 2 % sur le moyen terme.]. Toutefois, sans préjudice de cet objectif, elle est aussi tenue par le traité de mettre en œuvre une politique monétaire soutenant les politiques économiques générales, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs économiques. Définis à l’article 2, on citera en particulier l’objectif de croissance soutenable et non inflationniste ainsi qu’un degré élevé d’emploi. Il est important de rappeler cette mission subsidiaire de la BCE, souvent oubliée.

Le traité prévoit également la possibilité d’un dialogue entre la Banque et d’autres institutions de l’UE afin d’assurer une « interaction harmonieuse entre la politique monétaire et d’autres politiques économiques ». Mais, dans la pratique, la BCE n’a à subir aucune ingérence politique dans la conduite de sa politique monétaire. Cette donnée est fondamentale, car elle consacre le caractère unilatéral du dialogue qu’elle peut avoir avec toute autre institution. Son indépendance lui permet ainsi de faire endosser aux autres acteurs la responsabilité de l’objectif de stabilité des prix en imposant de « sages » évolutions salariales et budgétaires.

Parmi les acteurs du Dialogue, seule la CES demande une politique monétaire plus expansionniste qui ne remet cependant pas en cause la stabilité des prix. Leitmotiv syndical, les critiques à ce sujet se renforcent ou s’apaisent au cours du temps selon la conjoncture économique, les interventions de la BCE sur son taux d’intérêt, ou encore les stratégies imprimées par les différents Sommets. Par exemple, en juin 2000, la CES se disait « confiante que la BCE puisse accomplir sa mission première de stabilité sans compromettre la reprise » (CES, 2000a). Puis, en octobre de la même année, après que la BCE eut relevé ostensiblement ses taux d’intérêt – pour la septième fois depuis novembre 1999 –, elle la critiqua vivement sur « la façon par laquelle elle cherche à remplir son mandat et [sur] ses visions plutôt simplistes du fonctionnement du marché du travail’ (CES, 2000b). À ce propos, il est important de signaler que les services d’étude des syndicats chrétiens et socialistes belges (CSC et FGTB) ont développé une méthode d’évaluation de la politique monétaire. C’est un indicateur des conditions monétaires permettant de vérifier l’effet sur la croissance économique de modifications du taux d’intérêt et du taux de change effectif de l’euro.

Dès mars 1999, les deux syndicats en appelaient à une réduction déterminée des taux d’intérêt afin « d’éviter que le ralentissement de la croissance ne porte également atteinte à d’autres déterminants de la croissance (investissements et consommation) et ne fasse passer la croissance en dessous de la barre des 2 % » (OSE, 1999 : 9).
En effet, il est d’autant plus important de souligner le « diktat monétaire » de la BCE qu’elle apparaît pour le moment, de par sa nature et ses statuts, comme le seul acteur européen devant prendre en compte dans ses décisions l’intérêt de l’ensemble de la zone euro. Face à elle, se trouvent des acteurs fragmentés (comme l’Eurogroupe, voire infra) dont l’institutionnalisation est encore en cours. « La crainte de beaucoup est que dans cette situation ce soit la politique monétaire qui prime sur les autres politiques économiques (budgétaires et salariales), alors variables d’ajustement » (Pochet, 2000). Analysons maintenant la conduite et l’évolution récente de ces deux autres politiques.

L’évolution de l’Eurogroupe et la coordination des politiques budgétaires

En contrepoids à la centralisation de la politique monétaire, une première étape a consisté à mettre en place un Conseil Euro-11 (rebaptisé Eurogroupe par Laurent Fabius, ex-ministre des Finances français, pour éviter de changer de nom à chaque élargissement), regroupant les ministres de l’Économie et des Finances des douze pays de la zone euro. Celui-ci remplit en partie le vide dû à l’inertie du Conseil Ecofin. Il a pour objet la coordination des politiques économiques, et particulièrement des politiques budgétaires. Première institutionnalisation d’une gouvernance économique, elle dépasse en tous cas la coordination par défaut imposée par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) [Signé en juin 1997 à Dublin, les principes du Pacte visaient à « assurer un convergence économique et monétaire durable » en « maintenant l’interdiction de déficit excessif », prolongeant ainsi le fameux critère des 3 % imposés aux pays entrants au démarrage de l’UEM. ]. Ce dernier avait été créé pour renforcer la discipline budgétaire des pays participants à la monnaie unique et éviter de la sorte un conflit d’objectifs entre la stabilité des prix dans tout l’euroland et les politiques budgétaires menées au niveau national.

Simple « club » informel, il est intéressant d’analyser les évolutions récentes de l’Eurogroupe, considéré pour le moment comme « l’organe idéal pour que les participants coordonnent leurs décisions » (Navarro, 2001 : 27). Durant la présidence française, Laurent Fabius s’est employé à lui donner plus de pouvoir sur deux points : il a fait en sorte non seulement qu’il devienne plus « visible », mais aussi que les États qui partagent la même monnaie soient capables de se concerter et de s’associer davantage pour améliorer les performances des politiques économiques. Le gouvernement de Lionel Jospin avait choisi cette méthode pragmatique, craignant qu’on ne lui reproche de réintroduire le concept de « gouvernement économique » [Pour plus de détails, cf. Conseil d’analyse économique (1998) et Boyer (1999).] de l’Europe, né dans les rangs socialistes. Puis, la Suède, présidant le Conseil sans participer à la 3ème phase de l’UEM, avait laissé sa présidence de l’Eurogroupe au ministre belge des Finances, M. Didier Reynders, lequel a eu l’opportunité de présider cet organe durant une période exceptionnelle d’un an. Période mise à profit pour encore renforcer le rôle de l’Eurogroupe de façon à en accroître la crédibilité.

Ainsi, en matière budgétaire, loin de faire double emploi avec la surveillance organisée par les traités autour du Conseil Ecofin, il a dû, au contraire la rendre plus efficace tout en restant compatible avec les GOPE. Cependant, selon M. Reynders, « les difficultés conceptuelles, méthodologiques et la réalité du terrain font de la définition et de la mise en œuvre des politiques budgétaires un exercice extrêmement complexe » (Reynders, 2001 : 17). C’est pourquoi, il a proposé une plus grande harmonisation en pratiquant une surveillance macro-économique précoce. Il voulait adopter une attitude proactive qui permettrait, par exemple, d’organiser suffisamment tôt des débats d’orientations sur les budgets des États membres. De même, il espérait pouvoir débattre au sein de l’Eurogroupe les lignes de force des programmes de stabilité et les hypothèses macro-économiques qui les sous-tendent avant même la rédaction précise de celles-ci. Ne serait-ce pas là également l’un des rôles du dialogue macro-économique, rôle qu’il ne parvient pas à jouer ?

Plus récemment encore, lorsque la Commission a proposé d’améliorer l’efficacité du fonctionnement de l’Eurogroupe (Commission européenne, 2001a), elle s’est heurtée au refus de certains gouvernements qui se sont même opposés au principe d’information préalable.

S’il se heurte aux États, le renforcement de l’Eurogroupe et de la coordination budgétaire se heurte également à la BCE, qui veille attentivement à ce qu’il n’entame pas ses prérogatives dans le respect de son indépendance. Pourtant, le président de l’Eurogroupe (et non de l’Ecofin comme le prévoit le traité) assiste au moins tous les deux mois aux réunions du Conseil des gouverneurs de la BCE, tandis que son président, Wim Duisenberg, participe aux réunions de l’Eurogroupe [La BCE et l’Eurogroupe doivent se consulter en vue , entre autres, de la coordination des prises de position (tel un commentaire commun du policy mix de la zone euro) dans les enceintes internationales (G7,…).]. Même si un « dialogue » est institué entre eux, il doit, là encore, être relativement unilatéral. Finalement, on constate que ce fragile équilibre institutionnel BCE/Eurogroupe/Ecofin pourra jouer un rôle important dans la définition de la stratégie européenne économico-monétaire à venir. Dans ce contexte, la BCE a peut-être déjà compris qu’il est dans son intérêt de ne pas s’isoler institutionnellement et de bénéficier, si nécessaire de la protection des gouvernements. Qu’en est-il maintenant du troisième thème à aborder lors des réunions du Dialogue : l’évolution des salaires ?


Évolution des salaires ou coordination des négociations collectives ?

Pour le moment, on ne parle pas de « politique » en matière salariale dans les textes communautaires, mais bien d’évolution des salaires. La modération salariale paraît acceptée par l’ensemble des acteurs, même si la position de la CES semble avoir évolué au cours du temps.

  • La modération salariale selon la sphère économique

Dans son dernier bulletin prévisionnel de printemps, la Commission se réjouit de ce que « bien que la situation s’améliore sur le marché du travail et que le taux de chômage baisse, la croissance des salaires est restée modérée ces dernières années et devrait continuer de le rester au cours des deux prochaines années » (Commission européenne, 2001b). Pour l’année 2001, elle utilise ponctuellement deux arguments d’ordre structurel pour justifier son discours sur la modération : flexibilité du marché du travail et réduction des charges. Plus généralement, elle définit une typologie de ses arguments de politiques économiques censés respecter les grands principes énoncés dans les GOPE :

1. les hausses de la masse salariale nominale doivent être compatibles avec la stabilité des prix ;

2. au niveau macro-économique, les hausses globales des salaires réels par rapport à l’accroissement de la productivité du travail doivent tenir compte de la nécessité de renforcer la rentabilité de l’investissement d’extension des capacités, créateur d’emplois [Cette différenciation des salaires réels en fonction de la productivité peut se faire selon les secteurs, les régions et/ou les entreprises.] ;

3. au niveau microéconomique, l’évolution des salaires relatifs devrait favoriser la création d’emplois rentables et améliorer la compétitivité des entreprises.

Cette justification en trois points de la modération salariale se retrouve chaque année dans les rapports de la Commission. Celle-ci juge que pour que l’évolution des salaires contribue à un dosage des politiques économiques favorable à l’emploi, les partenaires sociaux doivent suivre cette stratégie qu’elle nomme « responsable ».
Sur la question salariale, le dialogue macro-économique paraît donc particulièrement déséquilibré. Concernant la BCE, il pourrait même parfois se transformer en monologue, celle-ci risquant d’indiquer aux partenaires sociaux l’évolution tolérée des salaires. Est-ce pour cela que la Banque a, depuis septembre 2000, entamé un travail de recherche sur des indicateurs de coût du travail dans la zone euro en collaboration avec Eurostat[Elle analyse les trois grands indicateurs disponibles : la rémunération par tête (le plus adéquat, selon la Banque), les coûts salariaux horaires et les revenus mensuels bruts. Notons que l’UNICE était plutôt réticente à cette initiative.] ? De son côté, l’Office de statistique européen a entrepris, suivant le plan d’action de l’UEM, d’établir une base juridique pour un indicateur plus large, afin d’améliorer la méthodologie et la rapidité de ses statistiques. Selon la Banque, « il est fondamental de suivre attentivement l’évolution des salaires et de disposer de données fiables avec une périodicité élevée […] mensuelle ou trimestrielle »[BCE, Bulletin mensuel, Encadré 3 : L’évolution récente des indicateurs de coûts salariaux dans la zone euro, février 2001.].

  • Le scénario de la politique salariale

Cette conception de la modération salariale par les acteurs de la sphère économique autorise-t-elle à penser une autre conception du rôle du salaire dans l’économie au sein de la zone euro ? Quel est le champ d’action des syndicats au sein du complexe institutionnel européen, et quelles sont leurs possibilités de dialogue avec la sphère économique, en particulier avec la BCE ?

Du signalling process…

Le rêve de Lafontaine de créer une véritable coordination macro-économique (policy mix complet) par un « gouvernement économique à l’allemande » pose la question des syndicats. Se pourrait-il qu’ils soient impliqués dans une relation de « signalement », ou signalling process, avec la BCE ? Pourrait-il se créer au niveau européen une relation de même nature que celle qui existait entre IG Metall (principale référence pour la formation du salaire en Allemagne) et la Bundesbank ? En Allemagne, il existait, en effet, un signalling process entre la Bundesbank et les syndicats ; ces derniers devaient donc tenir compte des objectifs macro-économiques. S’ils ne les respectaient pas, la Bundesbank utilisait les taux d’intérêt pour les discipliner. La transposition de ce modèle allemand au niveau européen apparaît néanmoins difficile, étant donné que cette notion de signalling process entre les partenaires sociaux et les autorités monétaires n’est pas partagée par l’ensemble des pays membres (Pochet, 2000).

… à la coordination des négociations collectives

Cependant, on peut aussi penser que plus la CES s’autorisera une position différente de celle de la modération salariale – qu’elle s’est imposée après avoir accepté le principe de l’UEM –, plus ce signalling deviendrait possible. Ainsi, parallèlement aux indicateurs de la BCE, et depuis son dernier Congrès en juin 1999, elle défend l’idée d’une norme salariale. La conception de la norme, initialement lancée par la Fédération européenne des Métallurgistes (FEM), était celle de la fixation des salaires avec des objectifs communs visant la convergence des niveaux salariaux et des taux d’augmentation. Dans cette norme standard, les principaux déterminants salariaux sont le taux d’inflation et l’augmentation de productivité du travail [Cependant, dans la résolution de la CES (CES, 2000c), une formule flexible comprend outre les deux facteurs inflation et productivité, « d’autres déterminants quantifiables, si nécessaire », ceux-ci correspondant à la prise en compte de chaque situation économique nationale.]. Elle cherche à sortir du carcan de la modération, correspondant à des salaires qui augmentent, en termes réels, moins vite que la productivité, voire en termes nominaux, moins vite que l’inflation.

C’est pourquoi, de nombreuses initiatives syndicales se mettent en place sous forme de coordinations souples tant au niveau interprofessionnel, sectoriel que transnational (Dufresne, 2002). Par exemple, les confédérations syndicales participants à l’initiative de Doorn [L’initiative de Doorn regroupe les syndicats allemands, belges, néerlandais et luxembourgeois. Ils se réunissent chaque année depuis 1998 pour élaborer une politique de coordination des négociations collectives. ] veulent aussi « poursuivre leur coopération pour en faire bénéficier la CES dans le cadre du Processus de Cologne » [Citation du Communiqué de presse de la rencontre d’Haltern, 11 septembre 1999.]. Selon elles, une bonne coordination entre une politique salariale des partenaires sociaux (orientée sur l’évolution des prix et de la productivité), et des politiques budgétaire et monétaire coordonnées pourrait « contribuer au développement économique de l’UE tout en préservant sa stabilité ». Ceci présuppose cependant que « les autres acteurs - Gouvernements, employeurs, BCE - soient disposer à engager un dialogue de façon sérieuse […] et à prendre leur responsabilité en matière d’emploi ». Or, si les syndicats constatent que entre 1999 et 2001, ils ont conclu des CCT « responsables », ils s’inquiètent cependant du ralentissement de la croissance qui résulte entre autre de la politique restrictive de la BCE. Selon eux, la demande intérieure a une importance « décisive » et « la promotion des exportations par une compétition sur les salaires ne permettra pas d’accélérer la croissance pour la zone euro ».

Le processus en cours de création de normes et le débat qu’il met en place pourrait laisser espérer que le salaire soit replacé au centre de l’économie. Les coopérations intersyndicales « servent également à montrer que les syndicats sont impliqués dans la discussion européenne sur les salaires et le policy mix, et pas uniquement sur la question de la modération salariale et de ses implications sur l’inflation et l’emploi » (Mermet et Hoffmann, 2001 (trad) : 57). Et, pour atteindre l’objectif de l’emploi, selon D. Taddei, il pourrait alors être affirmé avec force la nécessité d’une croissance équilibrée dont la condition nécessaire (même si non suffisante) serait la progression au même rythme de capacités de production (offre globale) et de la demande solvable (ou globale). À long terme, devrait alors s’imposer la fameuse « règle d’or » qui ferait progresser le salaire horaire au rythme de la productivité horaire du travail. Ceci signifie une croissance harmonieuse de la consommation des ménages et de l’investissement des entreprises.

De ce qui précède ressort une proposition forte : à long terme, la masse des salaires et la masse des profits doivent progresser au même rythme que le revenu national (PIB) [Ce théorème de croissance équilibrée repose soit sur une économie fermée - ce qui est la cas de l’Euroland - , soit sur une économie ouverte dont la parité reste stable dans la longe période considérée. ]. Ce raisonnement théorique vient des post-keynesiens de l’école de Cambridge (N. Kaldor et J. Robinson). « Social-démocrate », cette thèse s’écarte autant des positions libérales (chez qui la part des profits ne sera jamais assez élevée) que des approches révolutionnaires (chez qui la part des profits doit être constamment réduite). Mais aujourd’hui, une nouvelle « règle d’or » doit-elle être réinventée pour la « nouvelle économie » ? Ou bien celle-ci n’est-elle encore qu’un prétexte, tout comme l’est la prétendue « priorité à l’emploi » au niveau européen pour prôner les flexibilités tant salariale que sociale ?

Après ce petit détour par la théorie, revenons-en à la réalité de l’Union européenne concernant la question salariale. Obstacle institutionnel de taille, l’accord social conclu à Maastricht et inclus dans le traité depuis Amsterdam exclut explicitement les salaires des compétences communautaires. En outre, les initiatives syndicales de coordination européenne évoquées ci-dessus souffrent pour le moment, d’un défaut d’interlocuteur patronal. Les représentants des employeurs, fussent-ils organisés – et ce n’est pas toujours le cas au niveau sectoriel – refusent d’entrer en négociation, ou même en discussion, sur le thème des salaires. Selon l’UNICE, « les négociations salariales doivent prendre en compte de nombreux facteurs, tels que la compétitivité, la productivité, la fiscalité, le coût de la vie, etc. Elles doivent donc demeurer de la responsabilité des systèmes nationaux de relations professionnelles » [Libérer le potentiel de l’emploi de l’Europe, La politique sociale européenne à l’horizon 2000 : les vues des entreprises, septembre 1999, cité in Pochet (2000).]. De même, le CEEP (qui représente les entreprises à participation publique) ne souhaite pas non plus parvenir à des discussions salariales centralisées.

Si l’UNICE veut préserver le caractère bilatéral et autonome du dialogue social européen, elle accepte cependant le principe du Dialogue macro-économique seule instance où elle a l’occasion de dialoguer directement avec la BCE. Dès Cologne, elle avait pris position sur le Dialogue. Estimant que la mise en œuvre des « réformes nécessaires au marché du travail relève de la responsabilité des États membres », elle s’était montrée hésitante vis-à-vis d’un pacte impliquant des engagements contraignants et avait dit préférer « un processus volontaire d’échanges d’informations et de dialogue au niveau de l’UE ». Lors de ses interventions, le message principal de l’UNICE est de rappeler le rôle essentiel des réformes structurelles sur le marché du travail.

 Des objectifs hiérarchisés

Après avoir analysé chacune des politiques macro-économiques considérées dans le Dialogue, on a pu constater que le cadre institutionnel met en avant la stabilité des prix comme préalable essentiel à la croissance économique et à la création d’emplois. En conséquence, tout comme la répartition des compétences entre les institutions de l’Union, les objectifs de la politique économique sont fortement hiérarchisés les uns par rapport aux autres.

Pour mieux comprendre cette hiérarchie, il faut revenir à l’objectif principal de la stabilité monétaire [Objectif imposé initialement par la Bundesbank, puis par la BCE à l’ensemble des autres BCN (cf. Tietmeyer, 1999).] et à la logique qu’elle imprime. En effet, la non-stratégie macro-économique qui en découle est la suivante : atteindre une réelle discipline salariale et budgétaire pour réduire le risque de tensions inflationnistes à court terme, et pouvoir mener à moyen terme une politique monétaire moins restrictive qui, en maintenant les taux d’intérêt faibles, favorisera l’investissement, la croissance, et donc l’emploi. Aucune coordination des politiques n’est ici nécessaire, puisque dominent la politique monétaire et son souci de stabilité des prix. Selon ce raisonnement monétariste qui décrit la réalité de la stratégie communautaire actuellement en place, seules une concurrence accrue sur les marchés doit accompagner cette politique monétaire restrictive, ainsi que des « réformes structurelles ». Voyons à quel point ces réformes ont pris de la place, depuis quelques années, dans le discours de toutes les instances européennes.

L’importance des réformes structurelles

Dans les conclusions du Sommet européen de Cologne, la politique de stabilité est définie comme exigeant « une politique fiscale axée sur la croissance, notamment une réduction des charges fiscales et des prélèvements qui pèsent sur le travail, ainsi qu’une politique salariale axée sur l’emploi ». Cette stratégie de croissance pour l’emploi proposée par la version finale du Pacte en 1999 en donnait déjà une version libérale. Et cela fut encore accentué par « la déclaration de Blair et de Schröder au lendemain du Sommet qui réduisait la politique de l’emploi aux réformes structurelles sur le marché du travail » (FGTB, 1999).

Depuis 1998, suite à deux résolutions du Conseil européen, le contenu des GOPE a été élargi pour mettre davantage l’accent sur les politiques structurelles des États membres dans les marchés du travail et des produits. En mars 2000, le Conseil européen de Lisbonne a de nouveau placé ces réformes parmi les priorités politiques de l’Union. De même, les discussions de l’Eurogroupe ont été élargies pendant la présidence française (au deuxième semestre 2000) pour « couvrir des questions structurelles ou fiscales ». Du côté de la BCE, il est également intéressant de noter qu’elle veut utiliser le croisement des indices salariaux pour déterminer l’évolution des politiques structurelles du marché du travail. Les écarts entre indices lui permettent ainsi d’identifier « les changements intervenus sur les cotisations sociales versées par l’employeur », ou bien encore « l’effet de variation du nombre d’heures travaillées par salarié »[BCE, bulletin mensuel, avril 2001.]. On constate ainsi le glissement de la question des salaires à celle de l’emploi. À la flexibilité salariale est associée la « flexibilité sur les marchés du travail ». Mais la voie des « réformes structurelles » ou politiques microéconomiques est-elle la seule possible ?

Il est intéressant de relativiser les deux priorités politiques de flexibilité salariale et sociale en les confrontant à une étude scientifique (Traxler et Kittel, 1999) portant sur « la régulation salariale et ses conséquences en matière d’emploi ». Celle-ci montre que la modération salariale a une influence effective sur les deux principaux critères de performances économiques : l’inflation et l’emploi. Mais, si les résultats prouvent un impact direct et permanent sur la réduction de l’inflation, l’influence de la modération sur l’emploi doit être nuancée. Elle permet, certes, de maintenir le niveau d’emploi [Elle peut aussi mener à sa réduction par une baisse du salaire réel, de la demande, de la production et donc de l’emploi.] (politique défensive), mais reste toutefois insuffisante pour en créer de nouveaux (politique offensive). C’est pourquoi, étant donné le chômage structurel en Europe, la modération doit être accompagnée d’autres politiques, soit microéconomiques (appelées réformes structurelles dans le discours européen) – et c’est le choix de la stratégie de « gouvernance minimale actuelle » –, soit macro-économiques, et c’est la possibilité qu’offrait Lafontaine vers une stratégie de « gouvernance maximale » (cf. schéma en annexe).

 Conclusions et perspectives

Finalement, on a pu constater que lorsqu’Oskar Lafontaine a mis en place la nouvelle instance du dialogue macro-économique, la victoire des néo-keynesiens n’a évidemment pas eu lieu. Cette « innovation » ne pouvait avoir de substance, ni créer une dynamique politique dans la configuration institutionnelle et politique actuelle. Stabilité monétaire et réformes structurelles (gouvernance minimale, légendée en gris dans le schéma en annexe) y sont privilégiées au détriment d’une véritable prise de décision impliquant une délibération politique au niveau européen en matière de revenus et/ou d’emploi (gouvernance maximale, légendée en pointillé). L’instance du Dialogue n’est finalement considérée que comme « permettant d’aider à l’application des GOPE », en dernier ressort. Tout au contraire, son créateur l’avait pensée comme un « gouvernement économique à l’allemande » qui aurait eu pour tâche de déterminer lui-même les GOPE, la politique macro-économique prenant alors du sens au niveau européen.

Aujourd’hui, que peut devenir le dialogue macro-économique ? Il est intéressant de replacer les nouvelles orientations de politique économique dans le contexte des objectifs définis à Lisbonne. En mars 2000, avaient été prévues dix années de croissance à 3 % par an, une demande soutenue devant être compensée par une politique de l’offre faisant sauter les goulots d’étranglement. Actuellement, la situation se complique. Le ralentissement de la croissance a interrompu la baisse du chômage et ralenti la création de nouveaux emplois. Or, loin de s’inquiéter de la faiblesse de la demande à venir, la Commission estime que « l’UE doit s’en tenir à la politique convenue de stabilité macro-économique », et résorber le « déficit de mise en œuvre des réformes structurelles ». La présidence espagnole, dirigée par M. Aznar, semble approuver ces orientations, exprimant son intention de « promouvoir les réformes structurelles permettant la croissance de l’économie européenne à court terme, ainsi qu’une plus grande capacité de création d’emplois à moyen et à long terme »[Premier Conseil Ecofin de la Présidence espagnole, 22 janvier 2002.].

On peut pourtant faire une autre interprétation de Lisbonne selon laquelle les États membres seront à la hauteur de leurs ambitions de croissance, d’emploi, de compétitivité et de cohésion sociale s’ils parviennent à jouer finement sur tous les registres de politiques économiques : le monétaire, le budgétaire, le salarial et le structurel. Ce n’est que dans ce cas que l’instance du Dialogue pourrait précisément rencontrer le défi de la cohérence générale entre politiques. Il est en effet potentiellement un véritable levier de gouvernance économique concertée au niveau de l’UEM. Il pourrait aussi être un élément susceptible de favoriser, à l’intérieur de chaque État membre, une réflexion permanente sur la bonne façon de créer les GOPE de l’Union, compte tenu des réalités nationales. Autre avantage, le Dialogue est l’un des rares lieux d’où il est possible d’observer à l’échelle de l’UE tout entière et non seulement de la zone Euro, ce que l’adaptation des modèles sociaux européens peut signifier en termes d’évolution salariale et budgétaire (Denayer et Davreux, 2001). Ces potentialités pourront-elles être exploitées ?
Pour y répondre, il est intéressant de s’interroger sur les enceintes de dialogue qui ne se limitent pas à celles prévues par Cologne, proposées par la récente déclaration commune des partenaires sociaux pour le Sommet de Laeken (voir également l’article sur le dialogue social). Celle-ci annonce une stratégie syndicale où elle cherche à définir précisément « le rôle spécifique des partenaires sociaux dans la gouvernance européenne ».

La CES revendique le développement de la concertation sociale, et l’institutionnalisation de la tenue d’un Sommet social avant le Conseil européen de printemps. Il s’agirait donc d’« articuler la concertation tripartite sur la stratégie de Lisbonne dans une enceinte unique » (CES et al., 2001).

Jusqu’à présent, l’enceinte de dialogue – en dehors de celles du dialogue prévu à Cologne – était le Comité permanent pour l’emploi (CPE) tripartite (partenaires sociaux, Commission et ministres du Travail et de l’Économie et des Finances). Ce Comité donnait lieu à des rencontres sur les lignes directrices de politique économique et sur la stratégie de l’emploi. Puis, lorsqu’à Lisbonne, la décision a été prise d’intégrer l’ensemble de la démarche économique, structurelle et de l’emploi en créant un Conseil européen de printemps, on s’est alors aperçu que la réforme du Comité permanent de l’emploi n’avait pas conduit à une intégration similaire de la concertation tripartite. Ce Comité ne répondait donc plus aux besoins de cohérence entre les différents processus auxquels étaient associés les partenaires sociaux. C’est pourquoi, ces derniers ont proposé à Laeken de « remplacer le CPE par un comité de concertation tripartite pour la croissance et l’emploi pour l’ensemble de la stratégie européenne définie à Lisbonne ». Ce comité examinera l’ensemble de la stratégie communautaire avant le Conseil européen de printemps [Il examinera aussi les grandes orientations de politiques économiques ou les lignes directrices sur l’emploi et les réformes structurelles avec les différentes formations du Conseil concernées, ce qui correspond au travail de l’ex-Comité permanent pour l’emploi.]. Ce nouveau lieu ne serait-il pas, là encore, l’occasion de repenser la stratégie de croissance d’un point de vue syndical, loin des yeux de la BCE ? À moins qu’elle n’en soit l’invitée d’honneur ?

Enfin, au-delà de ces diverses instances de dialogue, la question du gouvernement économique ne peut être posée sans la lier à celle, plus complexe encore, de l’Union politique. En mars 2001, la CES mettait en exergue « la responsabilité globale du Conseil européen afin de garantir que le dosage des politiques donne les moyens à l’UE de maintenir le taux de croissance annuel de 3 % défini à Lisbonne » (CES, 2001), rappelant que « l’inflation étant jugulée, le traité impose à la BCE de soutenir les objectifs économiques généraux de l’UE ».
Le Conseil européen, nouveau forum clé pour assurer annuellement une coordination « consistante et complémentaire », ne pourrait-il constituer l’embryon de cette gouvernance européenne en déroute, pour l’instant confisquée par Ecofin ? L’adjectif économique ne serait alors plus nécessaire pour définir les grandes orientations. Dans ce cadre, on pourrait alors imaginer un renforcement stratégique de la sphère sociale, et les indicateurs (Peña-Casas et Pochet, 2001) (en matière de qualité de l’emploi et d’exclusion sociale, entre autres) déjà prévus pour la préparation des futures synthèses au Conseil de printemps deviendraient de réels objectifs politiques.

 Annexe : Vers une coordination des politiques (économiques) ?

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Source originale : Dufresne, Anne, « Le rêve d’Oskar Lafontaine : une occasion pour la coordination des politiques économiques ? », in : Degryse C. Pochet P. (ed.), Bilan social de l’Union européenne, Bruxelles : ISE-OSE-Saltsa, 2002, pp.85-113.

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