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Midi d’Éconosphères n°2. Paysage belge de l’électricité après sa libéralisation

Cet article est la transcription de l’intervention du professeur Eric De Keuleneer (Solvay Business School) lors du second Midi d’Econosphères (8 février 2010) consacré au marché de l’électricité en Belgique depuis sa libéralisation.

De Keuleneer Eric
Article mis en ligne le 29 avril 2010

Quatre secteurs sont à distinguer entre le moment où est produit l’électricité et le moment de sa consommation. Le premier secteur est celui de la production (certains utilisent le terme dérivé de l’anglais « génération »). Il s’agit des centrales, des éoliennes et des panneaux solaires.

Le second, celui du transport à haute tension concerne tout ce qui tourne entre 30.000 et 360.000 volts. Ce sont les fils à haute tension visibles dans les campagnes et le long des routes.

La distribution, également appelée transport à basse tension se situe entre 220 et 30.000 volts.

Enfin, la fourniture est quant à elle un secteur totalement nouveau, issu de la libéralisation. Il s’agit des entreprises qui aujourd’hui sont en contact avec les clients, essentiellement les clients de l’électricité à basse tension. Les particuliers, petites entreprises ou collectivités locales dont la consommation est relativement modeste sont reliés à un réseau de distribution et achètent généralement leur électricité à un fournisseur. Le client d’électricité à haute tension achète par contre directement au producteur.

A chaque niveau correspondent des acteurs ou des organisations de marché différents.

Au niveau de la production et de la fourniture, la concurrence est sensée fixer les prix et être l’élément régulateur, avec toutefois une supervision de la part de l’Etat et des régulateurs. Elle est aujourd’hui assurée à 90% par Electrabel, 7 à 8% par la SPE et 2 à 3 % par quelques auto-producteurs et un tout petit pourcentage de renouvelable.

Le transport et la distribution sont par contre considérés comme des activités appelées en économie des « monopoles naturels ». Nul ne souhaite voir des réseaux de transport à haute tension s’installer en concurrence les uns avec les autres vu l’importance des investissements d’une part et celle des nuisances de l’autre. Pour éviter les abus, ils sont néanmoins soumis à une régulation tarifaire, autrement dit, leurs tarifs sont calculés et leur sont imposées.

Le transport à haute tension est confié à la société Elia. Le transport basse tension et la distribution sont parfois confiées à des régies, mais la plupart du temps à des intercommunales qui captent l’électricité du réseau haute tension et la transmettent jusqu’aux particuliers, collectivités locales, petites entreprise, etc. A Bruxelles il y en a une. En Wallonie, sept ou huit. En Flandre, l’idée est de toutes les fusionner.

Au niveau de la fourniture, un grand nombre d’entreprises en ont la charge, deux grandes et plusieurs petites : Electrabel Customer Solutions qui a repris tous les clients précédemment gérés par les intercommunales mixtes, Luminus qui a repris les clients gérés par les intercommunales pures, et les nouveaux entrants que sont Nuon, Essent, Watt Plus , etc.

 Disfonctionnements liés à la libéralisation

- Au niveau de la production

Au niveau de la production, les prix devraient théoriquement être régulés par la concurrence. En pratique cependant, très peu de concurrence subsiste, un duopole, voire en réalité un monopole étant de mise.

Le deuxième problème est lié à la surfacturation d’Electrabel avant la fin du régime contrôlé intervenu en 2005-2007. Pendant toute la période (en fait commençant dans les années 1950) où les prix étaient contrôlés, Electrabel a surfacturé les consommateurs afin d’amortir de façon accélérée tous ses outils, ce qu’elle fait en des temps records. Pour ce qui est des centrales nucléaires, exemple particulièrement révélateur, elles sont amorties en moins de vingt ans or leur durée de vie dépasse quarante à cinquante ans, voire même soixante. L’essentiel du coût de production pour l’électricité nucléaire venant de l’investissement, il est dès lors évident que tout au long des années d’amortissement, le consommateur payait un coût de production beaucoup plus élevé qu’il n’aurait du l’être. Vu le régime de coûts régulés de mise à cette période, s’est constitué une rente nucléaire.

Un des problèmes majeurs de la libéralisation effectuée entre 2001 et 2007, est que les autorités n’aient pas jugé bon de régler cette transition et de solder les bénéfices anormaux du passé. Une rente s’est ainsi constituée au bénéfice d’un seul producteur.

Aujourd’hui, le quasi monopole rend la concurrence pour le moins compromise et permet au producteur dominant de décider du niveau des prix.

S’il était possible d’importer une électricité bon marché de l’étranger, la situation n’en resterait pas moins problématique,car cette électricité ne serait pas moins chère que le coût de production de l’électricité nucléaire entièrement amortie et la rente demeurerait acquise au producteur dominant. Par ailleurs, la Belgique ne dispose pas à l’heure actuelle d’une grande capacité d’importation. Le gestionnaire du réseau de transport Elia commence seulement à réaliser les investissements permettant de faciliter l’importation d’électricité.

Les capacités de production sont théoriquement moins chères dans le Sud, mais EDF, capable d’offrir de l’électricité bon marché, est aujourd’hui le deuxième acteur en Belgique, ce qui rend une concurrence agressive pour le moins improbable.

Le troisième problème concernant la production se situe au niveau des investissements. Le marché étant sensé les régler, plus aucune planification des investissements n’est mise en œuvre.

On peut constater ainsi qu’en Belgique et dans toute l’Europe les investissements, particulièrement les investissements en production, ont depuis la libéralisation fortement diminué. Jusqu’en 2009, cette situation risquait d’amener un véritable problème de sous-capacité de production. Depuis un an cependant, la diminution de la consommation a rendu le problème un peu moins aigu. Tôt ou tard, la question d’une sous-capacité de production pourrait néanmoins se reposer, même si la production du renouvelable devient assez significative depuis quelques années. En toute logique, les opérateurs investissent peu en capacités traditionnelles, le risque en matière d’investissement en production étant élevé. Là réside une des raisons pour lesquelles l’électricité s’est dans le passé presque partout organisée en monopoles, plus ou moins bien régulés mais justifiant les investissements nécessaires.

Le dernier problème au niveau de la production est la mise à charge des consommateurs de tous les coûts du renouvelable. Il s’agit là d’une constante dans toute l’organisation de l’industrie de l’électricité en Belgique. Quant aux bénéfices éventuels, ils sont détournés, eux, par certains producteurs particulièrement d’Electrabel.

- Au niveau du transport

Après la production, l’électricité est transportée. Elia est aujourd’hui encore largement contrôlée par Electrabel, qui en est le principal actionnaire.

Il est question à l’heure actuelle qu’Electrabel descende en dessous de 25%, afin qu’aucune minorité de blocage ne subsiste officiellement, mais en pratique, cela ne signifierait pas de grand changement. Cette minorité de blocage donne à Electrabel le moyen de s’opposer à des augmentations de capital et donc à des investissements. Depuis 10 ans, c’est plus ou moins ce qu’elle fait.

Quant au matériel de transport d’avant 2001, il a lui aussi été amorti de façon accélérée par Electrabel avant la libéralisation. Au moment de la constitution d’Elia, Electrabel a ainsi pu bénéficier d’une plus-value d’environ 1 milliard 800 millions d’euros sur du matériel qu’elle avait amorti trop rapidement.

Les consommateurs avaient payé trop cher l’investissement avec la promesse de payer moins à l’avenir. Mais le moment venu, l’argument a été de dire que vu que le marché était libéralisé, il fallait que le matériel soit transféré à la valeur de marché, très largement déterminée comme le coût de remplacement. Vu la rapidité de l’amortissement, le coût de remplacement était naturellement nettement supérieur à la valeur comptable et a permis à Electrabel de prendre une plus-value considérable et injustifiée.

Tous les coûts du passé, pensions non financées et autres, ont par contre été et sont encore aujourd’hui mis à charge du tarif de transport.

Les tarifs de transport sont manifestement trop élevés. La Belgique, petite et dense devrait avoir des coûts de transport parmi les plus faibles d’Europe, or elle se situe plutôt dans la partie haute de la moyenne.

- Au niveau de la distribution

Tant chez Elia qu’au niveau de la distribution, le problème des tarifs trop élevés vient de charges anormales, dont le trop rapide amortissement. Les durées d’amortissement sont aujourd’hui beaucoup plus élevées qu’avant mais sont néanmoins encore beaucoup plus faible que le vieillissement du matériel. Les pylônes de transport à haute tension sont presque inusables. Dans le temps, Electrabel les amortissait en 20 ans. Leur rachat par Elia a valu à Electrabel une importante plus-value. Les amortissements pourraient se faire aujourd’hui en 40 ou 50 ans mais, mais se fait en moyenne sur moins de 30 ans. Le régulateur a pourtant tenté d’augmenter ces durées et est entré en conflit avec les sociétés de transport et de distribution. Le gouvernement précédent, en particulier le ministre Verwilghen, a donné raison aux distributeurs.

Un des problèmes est du au fait que les pouvoirs publics locaux (les communes) ont tout intérêt à ce que les tarifs soient les plus élevés possibles, vu qu’ils sont actionnaires des réseaux de distribution et de transport dont ils possèdent 30 à 60%. Ils font donc un lobbying pour obtenir des tarifs qui leur permettent d’élever leurs dividendes. 30 à 70% de ce curieux impôt communal revient aux actionnaires privés qui aident à le prélever. Il s’agit d’une forme de taxation non déclarée ou, autrement dit, une sorte de privatisation de l’impôt communal prélevé à travers les réseaux de transport et de distribution d’électricité. Ce système s’apparente ainsi aux fermes générales du XVIIème et XVIIIème siècle, les fermiers achetant au roi de France le droit de prélever l’impôt et gardant pour eux ce qu’ils ne payaient pas à la couronne, ce qui les faisait figurer parmi les plus grandes fortunes du pays.

Non seulement les tarifs de transport sont dans la moyenne supérieure européenne alors qu’ils devraient être les plus bas, mais les tarifs de distribution sont par ailleurs extrêmement élevés. Dans la chaîne de valeur de l’électricité pour le particulier, le coût de production représente à peu près 30 à 35%, le coût de transport 10%, le coût de distribution représente 35 à 40% (dépendant d’une région à l’autre) et le coût de fourniture,10%. Autrement dit, le coût de la distribution est le plus important.

- Au niveau de la fourniture

La libéralisation a renforcé la position dominante d’Electrabel. Avant, les sociétés de distribution géraient à la fois les réseaux de transport basse tension et les clients, activités qui ont été scindées par la suite.

Les intercommunales pures étaient gérées par les communes elles-mêmes et représentaient à peu près 15 à 20% du marché. 80 à 85% était géré par des intercommunales mixtes dans lesquelles les communes possédaient 40 à 50% et Electrabel, le reste. La loi prévoyait cependant que même si le partenaire privé (en l’occurrence Electrabel) était majoritaire, les communes avaient le contrôle. Lors de la libéralisation, Electrabel a pu racheter le portefeuille de clients sans que les communes ne soient obligées de faire un appel d’offre pour chercher le meilleur prix pour cette clientèle. Les communes n’ont curieusement pas trouvé d’intérêt à procéder à un appel d’offre. Peut-être le fait qu’Electrabel leur propose de loger cela dans une société dans laquelle les communes pouvaient détenir 40%, et avoir droit à des administrateurs au sein de cette société leur a paru un argument convaincant.

Les législateurs n’ont jusqu’à présent pas jugé bon d’imposer à ce niveau une contrainte au niveau tarifaire même s’il s’agirait là d’une mesure équitable d’un point de vue notamment social et environnemental. La logique voudrait dans cette optique que les tarifs soient progressifs, plus on consomme d’électricité, plus on devrait payer cher son kilowatt/heure, mais la plupart des fournisseurs pratiquent au contraire des tarifs dégressifs. Le meilleur client est celui qui consomme le plus. Les frais de gestion étant les mêmes par client, ils ont tout intérêt à avoir des clients qui consomment plus, ce qui encourage à la consommation et sert tôt ou tard à justifier une forme d’exclusion parce que le petit client qui ne consomme pas beaucoup, le fournisseur a plutôt intérêt à ne pas le servir.

Il serait pourtant très facile, des propositions ont d’ailleurs été faites dans ce sens, de prévoir l’obligation de tarifs progressifs. Il suffirait de prendre certaines dispositions imposant des contributions, des taxes aux fournisseurs dont le portefeuille de clientèle s’écarte de la normale, taxes qui pourraient aider à subsidier des fournisseurs qui ont au contraire un portefeuille de clientèle particulièrement petit, avec des consommateurs qui consomment peu. Mais jusqu’à présent, aucune volonté politique en ce sens ne s’est manifestée.

 Contrôle de la régulation

Pour le transport et la distribution, les tarifs sont régulés. Un organisme gouvernemental calcule le tarif normal que doit payer le client qui utilise les services d’Elia et les services d’intercommunales de distribution et impose les conditions d’accès au réseau, il s’agit de la CREG (Commission de régulation de l’électricité et du gaz). Créée en 2000 ou 2001 pour accompagner la libéralisation, la CREG a des pouvoirs relativement peu étendus, qui ont même été réduits au courant des dernières années mais a néanmoins une certaine latitude pour contrôler les coûts et donc les prix au niveau du transport et de la distribution.

Au niveau de la production, la CREG n’a pas véritablement de pouvoirs puisque le marché est sensé être régulé par la concurrence. Elle a par contre certains pouvoirs de contrôle en ce qui concerne la fourniture et s’assure que les fournisseurs travaillent de façon correcte. Les régulateurs régionaux, la VREG (Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt) en Flandre, la CWaPE (Commission Wallonne Pour l’Energie) en Wallonie et BRUGEL à Bruxelles, sont sensés surveiller, au niveau de la fourniture, les tarifs, les conditions d’accès, les obligations de service public, les mesures à prendre pour favoriser les économies d’énergie, etc...

Le gouvernement garde certains pouvoirs résiduels en matière de tarifs globaux au nom du contrôle des prix en général et intervient de temps à autre, mais de façon peu volontaire dans le secteur quand surviennent des problèmes de hausses de prix trop élevées ou quand le fonctionnement du marché est à améliorer.

La Commission européenne est quant à elle intervenue dans les années 1990 pour édicter certaines règles de libéralisation qui ont plus ou moins été appliquées mais elle n’intervient pas en pratique.

Au niveau gouvernemental, le conseil de la concurrence est sensé intervenir pour surveiller la concurrence, mais il n’a par exemple pas trouvé à redire lorsque les portefeuilles de clients des intercommunales ont été transférés à Electrabel Customer Solutions. Entre temps il s’est considérablement renforcé .

Les opinions exprimées et les arguments avancés dans cet article demeurent l'entière responsabilité de l'auteur-e et ne reflètent pas nécessairement ceux d'Econosphères.