Avec un budget annoncé de 1.000 milliards d’euros d’investissements (publics et privés) sur dix ans, « Le pacte vert pour l’Europe » (The European Green Deal) comprend de nombreuses initiatives législatives dans les secteurs de l’industrie, du transport, de l’agroalimentaire et de l’énergie. Comparé aux premiers pas de l’Homme sur la lune par la présidente de la Commission européenne [1], il s’agit d’une stratégie de long terme dont l’objectif est de faire de l’Union européenne (UE) une zone « climatiquement neutre », dont le solde d’émissions de gaz à effet de serre serait nul, à l’horizon 2050 [2].

La nature n’échappe pas aux lois du marché

Dès janvier 2020, la Commission européenne avait commencé à publier des actes législatifs en vue de poser les bases du pacte vert. À partir de mars 2020, la pandémie de covid-19 a néanmoins considérablement bouleversé le calendrier politique européen, reléguant le pacte vert au second plan. L’exécutif européen s’est alors focalisé sur la réponse à la pandémie notamment en suspendant les règles budgétaires européennes, en essayant de coordonner les politiques sanitaires des États membres et en réalisant des achats groupés d’équipements de protection et de dispositifs médicaux. Très vite, la Commission a également publié un plan de relance intitulé « L’heure de l’Europe : réparer les dommages et préparer l’avenir pour la prochaine génération » [3]. Censé reposer sur un budget total de 1.850 milliards d’euros, ce « plan de relance » intègre en réalité les objectifs du pacte vert dans un cadre élargi : celui d’une double transition « digitale et écologique ».

Si, en théorie, ce plan de relance doit notamment servir les objectifs environnementaux et climatiques du pacte vert, l’analyse des faits démontre qu’il a surtout poussé la politique environnementale de l’UE dans ses plus profondes contradictions.

Des investisseurs privés pour « donner de l’envergure au pacte vert »

Le pacte vert est présenté par la Commission comme une « stratégie de croissance [qui] vise à transformer l’UE en une société juste et prospère, dotée d’une économie moderne, efficace dans l’utilisation des ressources et compétitive, caractérisée par l’absence d’émission nette de gaz à effet de serre d’ici 2050 et dans laquelle la croissance économique sera dissociée de l’utilisation des ressources » [4]. Concrètement, cela signifie que le pacte vert subordonne les objectifs de durabilité environnementale et climatique aux impératifs de croissance économique [5]. Quant à la possibilité de découpler à grande échelle la croissance économique de la dégradation de l’environnement, il s’agit d’une hypothèse loin de faire consensus [6]. Celle-ci a d’ailleurs été mise en cause au sein même d’une agence officielle de l’UE. En 2021, l’Agence européenne de l’environnement (AEE) notait en effet dans son rapport intitulé « La croissance sans croissance économique » [7] qu’ « au niveau mondial, la croissance n’a pas été découplée de la consommation de ressources et des pressions environnementales et ne le sera probablement pas à l’avenir » [8]. L’AEE appelle dès lors à changer de paradigme en repensant le fonctionnement de nos sociétés fondées sur la consommation matérielle. En ce sens, bien que le pacte vert pour l’Europe se présente comme une stratégie basée sur la science, son approche repose sur l’hypothèse largement contestée et marquée idéologiquement selon laquelle la croissance économique constitue un horizon infranchissable.

Par ailleurs, l’analyse de la structure du financement du pacte vert et l’allocation des fonds semblent corroborer ce constat. Le budget du pacte vert – 1.000 milliards d’euros sur dix ans d’investissements publics et privés [9] – peut, à première vue, sembler conséquent. Or, il est nécessaire de souligner que la Cour des comptes européenne a estimé qu’entre 2021 et 2030, 1.115 milliards d’euros d’investissements annuels seront nécessaires pour atteindre les objectifs de l’UE à l’horizon 2030. La Cour ajoute également que si aucune mesure d’adaptation au changement climatique n’est prise, le total des coûts induits par ces changements pourrait substantiellement augmenter [10]. En outre, les estimations visant à chiffrer le coût du pacte vert pourraient être qualifiées d’hasardeuses. En effet, le pacte vert pour l’Europe repose d’une part sur une augmentation conséquente des énergies renouvelables sur le territoire européen et, d’autre part, sur une électrification massive de l’économie européenne. Le pacte vert prévoit par exemple que l’Union européenne dispose d’un million de bornes de recharge pour les véhicules électriques d’ici quatre ans et trois millions d’ici 2030, alors qu’on en comptait 14.000 en 2019 ! Ces bornes devraient servir à recharger les 13 millions de véhicules à émission nulle ou faibles émissions de CO2 également escomptés au sein de l’UE pour 2025. Le nombre de véhicules de ce type au sein de l’UE s’élevait à 975.000 en 2019 [11].

Sans même prendre en compte les conséquences écologiques et humaines qu’implique la fabrication de ces véhicules et des autres « technologies vertes » [12], une telle transition requerrait un apport massif de matières premières. C’est pourquoi le véritable coût des objectifs définis dans le pacte vert dépendra en grande partie de nombreux facteurs exogènes, dont le cours de ces matières premières. À titre d’exemple, la moitié de la consommation mondiale de cobalt est utilisée pour la production de batteries rechargeables dont une large part pour les véhicules électriques [13]. La demande croissante pour ce métal pourrait générer de fortes tensions sur le marché, poussant son prix à la hausse comme cela a été le cas en 2018 [14]. En d’autres termes, le coût de la mise en œuvre du pacte vert dépendra donc de la capacité des entreprises européennes à sécuriser leur approvisionnement de matières premières en provenance des pays tiers. Cet aspect de la « transition » laisse penser que, d’une part, l’UE devra poursuivre une politique commerciale assez agressive pour s’assurer une part suffisante des matières premières sur lesquelles repose le développement des technologies vertes et, d’autre part, que le coût environnemental et les conséquences sociales de cette politique seront externalisés vers les pays producteurs, renforçant une tendance de long terme de « délocalisation » de la pollution [15].

Concrètement, le financement du pacte vert a été défini dans la communication de la Commission du 14 janvier 2020 intitulée « Plan d’investissement pour une Europe durable » [16]. L’encadré ci-contre en donne un aperçu [17].

À la lumière des estimations de la Cour des comptes européenne et des différents facteurs exogènes que nous avons mentionnés plus haut, il apparait que les besoins de financement du pacte vert dépassent largement les capacités (et la volonté) des États membres en termes d’engagements de fonds publics. C’est pourquoi l’un des fondements du pacte vert est d’engager les investisseurs privés à déplacer leurs capitaux vers des industries à moindre intensité carbone. Ce sont eux qui vont « donner de l’envergure » [18] aux initiatives européennes.

La durabilité : un concept extensible

Le 24 mai 2018, la Commission européenne a proposé un règlement établissant la création d’une taxonomie européenne des activités durables. Il s’agit d’une classification harmonisée des activités économiques qui seraient compatibles avec les objectifs européens de transition. D’après la Commission, l’objectif de ce règlement est d’encourager les investisseurs privés à placer du capital dans des secteurs économiques à faible empreinte environnementale [19].

Ce règlement a formellement été adopté le 18 juin 2020 par le Conseil et le Parlement européen [20]. Cependant, la définition de cette « taxonomie verte » a dans un premier temps été déléguée à un groupe d’ « experts de haut-niveau », principalement composé de représentants de l’industrie financière (tels qu’Axa et APG Asset Management) et, dans une moindre mesure, d’ONG (telles que SOMO et WWF) [21]. Sur le fond, les négociations interinstitutionnelles ayant mené à l’adoption de la taxonomie ont, sans surprise, démontré une certaine réticence des États membres à exclure de cette classification des secteurs dont leurs économies dépendent fortement. À titre d’exemple, la France s’est farouchement opposée à ce que le nucléaire soit exclu de la taxonomie. Il en va de même pour l’Allemagne et le gaz [22]. Dans le même temps et d’après le corapporteur du Parlement européen sur le dossier, les lobbys industriels et financiers ont largement fait pression pour que cette taxonomie soit la plus large possible [23].

En l’état, seuls les combustibles fossiles solides ont été explicitement exclus de la taxonomie verte. Il reviendra ensuite à la Commission européenne, en collaboration avec une plateforme de « parties prenantes » d’en préciser les contours, au fur et à mesure, par le biais d’actes délégués [24]. Il est cependant fort peu probable que la taxonomie gagne en cohérence avec le temps. Le 8 avril 2020, la Commission européenne a nommé BlackRock Investment Management, le plus grand gestionnaire d’actifs au monde, pour superviser l’élaboration de lignes directrices sur la « durabilité environnementale du secteur bancaire et des politiques d’investissement » [25]. Alors que BlackRock a exercé un lobbying intensif pour saborder l’établissement d’une taxonomie plus contraignante des activités durables... la Commission européenne l’a mandaté pour superviser son implémentation [26].

Le financement du pacte vert • 503 milliards d’euros entre 2021 et 2030 seraient fournis au titre du budget de l’UE ; • 114 milliards d’euros proviendraient de cofinancement de la part des États membres ; • Au moins 25 milliards d’euros proviendraient des fonds d’innovation et de modernisation (financé par les recettes du système d’échange de quotas d’émission du CO2 de l’UE) ; • InvestEU devrait attirer 279 milliards d’euros d’investissements privés, notamment, afin de financer des projets d’infrastructures d’énergie et de transport, d’infrastructures, de chauffage ; • 100 milliards d’euros seraient alloués à un Mécanisme pour une transition juste (MTJ) dont l’objectif est d’accompagner et de soutenir la transition écologique dans les régions dont le tissu socioéconomique dépend fortement de secteurs à haute intensité carbone. Les projets éligibles à un financement par le biais du MTJ seront définis sur la base des plans de transition soumis par les États membres à la Commission. Le MTJ lui-même serait constitué de trois piliers : 1. Un dispositif spécifique au sein d’InvestEU qui devrait attirer 45 milliards d’euros d’investissement privé (dont 1,8 milliard d’euro de garanties publiques) ; 2. Un dispositif de prêts publics lié à la Banque européenne d’investissement (BEI) ; 3. Un Fonds de transition juste (FTJ) qui servira à subventionner la transformation et la reconversion des régions les plus dépendantes aux secteurs d’activité économique à haute intensité carbone. Dans le cadre du plan de relance et du cadre financier pluriannuel 2021-2027, la Commission européenne avait proposé d’augmenter le budget du FTJ de 10 à 40 milliards d’euros. Les États membres ont revu ces ambitions à la baisse et se sont accordés sur un budget de 17,5 milliards d’euros [27].

Le (généreux) système d’échange de quotas d’émissions

Dans le cadre du pacte vert, la Commission européenne envisage une révision du système d’échange de quotas d’émissions à effet de serre (SEQE UE) en étendant son champ d’application à d’autres secteurs économiques. Établie en 2003 par le biais d’une directive [28], la logique de ce système est la suivante : les États membres fournissent aux entreprises concernées par la directive des quotas d’émissions de gaz à effet de serre. Les bénéficiaires de ces quotas déclarent leurs émissions annuelles et les émissions qui n’ont pas été « consommées » sont revendues aux entreprises qui ont émis plus de gaz à effet de serre que le quota qui leur avait été attribué. Les entreprises dont les émissions n’ont pas pu être couvertes par ces « bons à polluer » encourent une amende de 100 euros par tonne de CO2. Afin d’encourager les entreprises à rendre moins polluants leurs systèmes de production, la quantité totale des quotas délivrés diminue chaque année. Le SEQE UE est l’un des instruments européens les plus importants en matière environnementale. Il a pourtant déjà démontré ses limites. En effet, les quotas d’émissions offerts aux entreprises par les États membres sont tels, qu’en 2019, 43% de l’ensemble de ces « bons à polluer » ont été fournis gratuitement. Cela représente une coquette enveloppe de 17,6 milliards d’euros [29]. En ce sens, les quotas attribués par les États permettent à certaines entreprises d’engranger des bénéfices énormes en revendant leurs surplus. À titre d’exemple, en 2011, Arcelor Mittal en a tiré une rente de 70 millions d’euros [30].

Comme c’est le cas pour la taxonomie, l’échange de quotas d’émissions s’inscrit dans une dynamique de long terme qui vise à déléguer au marché la préservation de la nature et de la biodiversité, ces dernières devenant des objets de spéculation qu’il convient de codifier et de « découper » en actifs suffisamment attrayants pour appâter les investisseurs [31]. Selon cette logique, la nature et la lutte contre les dérèglements climatiques ont la valeur qu’acceptent de leur attribuer les acteurs de la finance.

Relance européenne : les pollueurs disent merci

La pandémie mondiale de covid-19 a mené l’Union européenne à adopter, en un laps de temps très court, de nombreux actes législatifs visant à atténuer l’impact socioéconomique de la pandémie. Parmi ceux-ci, l’une des mesures les plus importantes est l’activation de la clause générale de sauvegarde du pacte de stabilité et de croissance, autorisant les États membres à augmenter massivement leurs déficits afin de déployer des dispositifs de maintien de l’emploi et de soutien à certains secteurs économiques [32]. En parallèle, la Commission européenne a adopté un cadre temporaire autorisant les États à soutenir financièrement les entreprises et secteurs économiques dans le contexte de la pandémie [33]. Le nombre et le montant des aides d’État autorisés par la Commission européenne depuis le début de la suspension des règles budgétaires en mars 2020 sont impressionnants et sans pareil dans l’histoire de l’UE. En janvier 2021, celles-ci s’élèvent à plus de 2.000 milliards d’euros (soit deux fois le budget total du pacte vert) et cela continue de croître. Un rapport [34] publié par la commission des Affaires économiques et sociales du Parlement européen souligne que sur l’ensemble des aides d’État attribuées, il n’est presque jamais fait mention des objectifs climatiques et environnementaux de l’UE. Et pour cause, la France, par exemple, a attribué 5 milliards d’euros d’aide au secteur automobile, l’Allemagne 6 milliards au secteur aérien [35]. Il reste à voir si ces aides et subventions se traduiront par des investissements visant la sauvegarde de l’emploi, ou si elles serviront à rémunérer les actionnaires.

Dans le même temps, le 27 mai 2020, la Commission européenne a présenté un plan de relance devant permettre à terme – en y additionnant le cadre financier pluriannuel 2021-2027 – de mobiliser 1.850 milliards d’euros. Pour la première fois, la Commission européenne va s’endetter auprès des marchés financiers et y emprunter 750 milliards d’euros. Ces fonds serviront à financer la pierre angulaire du plan de relance, l’instrument « Next Generation EU ». Ce dernier servira en grande partie à financer la « facilité pour la reprise et la résilience », un dispositif dont l’objet est l’octroi de subventions et de prêts à taux préférentiels aux États membres pour un montant total de 672,5 milliards d’euros. Ceux-ci seront accordés sur base des plans de relance que les États membres devront soumettre à la Commission européenne. Ces plans de relance nationaux, pour être avalisés par la Commission, devront prévoir 37% de dépenses liés à l’ « environnement et au climat » et 20% de dépenses pour « accélérer la transition digitale » [36].

Tout d’abord, alors que les conséquences écologiques néfastes de l’industrie digitale ont déjà été largement documentées [37], la Commission européenne a tout simplement fait le choix de les ignorer, cette « double transition » (écologique et digitale) ayant été définie comme le moteur de la reprise économique européenne… Ensuite, un bref coup d’œil aux investissements qualifiés de « verts » par la Banque européenne d’investissement (BEI) permet également de remettre en perspective la véritable plus-value de ces plans de relance pour l’environnement. À titre d’exemple, en 2018, la BEI a octroyé un prêt de 250 millions d’euros à la société Ericsson pour le développement de la 5G. Puisque cette technologie est censée offrir des gains d’efficacité énergétique, la Banque a classé 23% de ce prêt dans la catégorie « action climatique » [38]. Anders Bohlin, économiste principal pour les infrastructures numériques à la BEI, s’est d’ailleurs félicité qu’ « aux yeux des opérateurs, la 5G représente à la fois une incitation économique et un encouragement à protéger le climat » [39].
Le fait que de nombreux scientifiques aient déjà alerté sur les risques pour l’environnement d’un déploiement à grande échelle de la 5G [40] a tout simplement été ignoré par la BEI.

En parallèle, le 24 mars 2020, la Banque centrale européenne (BCE) lançait un programme temporaire d’achat d’actifs en urgence, le Pandemic Emergency Purchase Programme avec une enveloppe initiale de 750 milliards d’euros [41]. Celle-ci sera augmentée de 600 milliards le 4 juin [42]. Dans ce cadre, une analyse de Greenpeace démontrait qu’à la mi-mai 2020, la BCE avait déjà acquis 7,6 milliards d’euros d’actifs dans l’industrie fossile (notamment au profit d’entreprises telles que Total, Eni et Repsol) [43]. Une situation qui dénote largement avec les objectifs environnementaux et climatiques affichés de l’UE et singulièrement avec la communication de la BCE qui affirme « explorer » la façon dont son action pourrait contribuer à la lutte contre le changement climatique [44].

Conclusions

La crise socioéconomique qu’a entrainée la pandémie de covid-19 a mené les États membres et les institutions européennes à largement subventionner les plus grands secteurs industriels européens. Pour autant, il n’existe aucune garantie que ces injections massives de liquidités serviront à la sauvegarde de l’emploi ou à la revalorisation salariale des travailleurs de ces secteurs.

Par ailleurs, le fait que tant les États membres que les institutions européennes ont choisi de soutenir des secteurs économiques à haute empreinte carbone remet fondamentalement en question l’engagement politique en faveur d’une transition écologique qui permettrait d’atteindre les objectifs européens en matière de réduction des émissions de CO2. D’autant plus que ces plans de sauvetage auront des conséquences sur le long terme. En effet, les pouvoirs publics ont désormais intérêt à ce que ces secteurs poursuivent leurs activités et engrangent suffisamment de bénéfices pour rembourser les prêts dont ils ont bénéficié. Une perspective qui laisse penser que la taxonomie des activités durables devra rester suffisamment large pour permettre aux États membres de continuer à subventionner leurs principaux secteurs d’activités économiques et y attirer des investisseurs privés. L’exemple de la 5G et de la BEI nous l’a montré, en cherchant bien, il sera certainement possible d’y trouver une justification environnementale.

 

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Cet article a paru dans le Gresea Échos n°105 « Peut-on concilier économie et écologie ? », mars 2021.

 

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Pour citer cet article : Boris Fronteddu, « Le pacte vert pour l’Europe : des paroles aux actes manqués », Éconosphères, octobre 2021.

 

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Source photo : Berlaimont Commission européenne, Bruxelles - Pxhere (CCO)