Le consensus de Bruxelles

C’est une tradition éculée : l’approche des élections marque le retour des grands débats sur les réformes à mener pour apporter une solution au problème endémique du manque d’emploi en Belgique. Comme partout en Europe, trois solutions - venues initialement de la droite de l’échiquier politique - ont progressivement acquis un statut dominant. Puisqu’il s’agit de réformes portées à bras le corps par les élites dirigeantes européennes, je les dénommerai dans le reste de cet article sous l’expression, empruntée à L. H. Ngoc, de « consensus de Bruxelles ». Pour créer de l’emploi, il faudrait, paraît-il :

• Diminuer le coût salarial pour les entreprises par le biais soit d’une réduction des charges sociales, soit d’une modération salariale ;




• Rendre le travail financièrement “plus intéressant” soit en diminuant les allocations sociales, soit en augmentant le « salaire poche » des travailleurs en baissant les impôts sur le travail ;




• Flexibiliser le marché du travail en relâchant, par exemple, les règles de licenciement.

Certes, les partisans de ce consensus de Bruxelles reconnaissent volontiers qu’elles auront des conséquences négatives sur certains travailleurs et allocataires sociaux mais tel est, nous dit-on, le prix à payer pour atteindre ce qui doit être notre premier objectif : la création d’emplois.

Il est vrai que ces trois mesures ont le grand avantage politique d’avoir le « bon sens » [1] pour elles (à défaut d’avoir nécessairement la théorie économique de leur côté [2]). Depuis 30 ans, l’exemple de la robustesse de l’économie américaine figure également au premier plan de l’argumentaire des partisans du consensus de Bruxelles. Depuis quelques années, ceux-ci ont, en outre, trouvé un argument massue dans leur référence permanente au “miracle allemand”.

Le modèle allemand

L’argument est de prime abord convaincant. Qualifiée, il y a quelques années encore, d’homme malade de l’Europe, l’Allemagne a mis en place, dans les années 2000, une politique radicale de modération salariale et de dérèglementation du marché du travail, couplée à un fort durcissement des régimes d’assurance chômage et d’aide sociale. Résultat : en pleine crise économique, le taux d’emploi en Allemagne n’a cessé d’augmenter.

Pour beaucoup [3], l’exemple allemand démontrerait que la voie royale pour créer de l’emploi est la baisse des coûts salariaux, la dérégulation du marché du travail et le durcissement des régimes d’assurance sociale

Si une majorité des économistes (moi y compris) considère effectivement qu’il y probablement un lien de cause à effet entre les réformes allemandes des années 2000 et le miracle de l’emploi qui s’en est suivi [4], une question centrale demeure : les réformes allemandes ont-elles créés de l’emploi net nouveau ou, au contraire, n’ont-elles fait que déplacer l’emploi depuis d’autres pays vers l’Allemagne ?

En d’autres termes, a-t-on assisté à la création d’emplois qui n’auraient pas existé en Europe en l’absence des réformes structurelles mises en œuvre ? Ou, autre possibilité, l’augmentation du taux d’emploi en Allemagne résulte-t-elle du fait que les entreprises allemandes, bénéficiant désormais de coûts salariaux inférieurs à leurs concurrents, ont pu conquérir des marchés qui, en l’absence de réformes, seraient revenus à des entreprises étrangères ?

La réponse à cette question est cruciale. Si nous nous trouvons dans la première situation (création nette d’emplois européens nouveaux), il s’en déduit que l‘application de la « recette » allemande peut produire les mêmes effets bénéfiques dans tous les autres pays où elle serait appliquée. Si, par contre, nous nous trouvons dans la deuxième situation (simple prise de parts de marché au détriment des concurrents étrangers), alors l’extension des politiques allemandes à l’ensemble des pays européens n’aboutira pas à créer plus d’emploi net. En cas de généralisation du modèle allemand, on se trouverait alors dans une situation où tous les pays européens « modéreraient » les salaires et réduiraient leur filet de protection sociale dans le but de “voler” des emplois à leurs voisins sans que, au final, le nombre total d’emplois n’augmente d’un iota ! Une généralisation du consensus de Bruxelles correspondrait donc, ni plus ni moins, à un suicide volontaire de la classe moyenne dans le cadre d’une course effrénée vers le moins-disant social entre les peuples d’Europe !

Les entreprises allemandes d’exportation se trouvant généralement en concurrence directe avec les autres pays européens, rien ne permet, a priori, d’exclure la deuxième option. Pour exclure cette possibilité, il nous faudrait idéalement observer un (mieux : plusieurs) pays qui a (ont) mis en place les mêmes politiques que l’Allemagne mais qui ne participe(nt) pas au commerce international. Si, après la mise en œuvre de réformes similaires à l’Allemagne, on constate une augmentation de l’emploi dans de ce(s) pays, cela viendrait soutenir la première explication (création nette d’emplois) au détriment de la seconde (simple transfert d’emplois).

Le modèle américain

Nous ne disposons évidemment pas d’un tel exemple d’une économie développée complètement fermée. Cependant, il est au moins un grand pays qui représente un point de comparaison utile et qui, on l’a déjà dit, est, depuis 3 décennies, LA référence de choix des partisans du consensus de Bruxelles : les États-Unis.

S’ils participent évidemment au commerce international, les États-Unis (du fait de la taille gigantesque de leur économie) sont nettement moins soumis à la pression concurrentielle de leurs voisins directs. Leur seul concurrent proche au même niveau de développement est le Canada, une économie qui, par rapport aux USA, est plus petite que l’économie belge ne l’est par rapport à la France. A l’inverse, chaque pays européen est en concurrence directe avec les économies du reste du continent, dont la taille combinée est plusieurs fois supérieure à celle de tout autre État pris isolément.

L’effet des réformes du marché du travail aux USA devrait donc refléter plus fortement un effet « net » sur la création d’emploi, plutôt qu’un simple transfert d’emplois entre pays [5].

Deuxièmement, et c’est une heureuse coïncidence, les États-Unis constituent sans aucun doute LE pays développé qui a le plus mis en œuvre les principes du « consensus du Bruxelles ». Premièrement, les règles de protection de l’emploi y sont quasi inexistantes [6]. Deuxio, les USA ont pratiqué depuis plus de 30 ans une politique de modération salariale implicite de grande ampleur : le salaire médian n’y est aujourd’hui que légèrement supérieur à ce qu’il était il y a 30 ans et le salaire minimum réel est plus bas qu’il ne l’était en 1979 ! Enfin, troisièmement, les États-Unis ont, au fil des 30 dernières années, significativement détricoté leur filet de protection sociale (qui était déjà, il y a 30 ans, bien plus ténu que le nôtre) : en temps normal, l’assurance chômage n’y dure que 6 mois et la réforme drastique de l’aide sociale (welfare reform) sous la présidence de Bill Clinton a réduit de plus de moitié le nombre de bénéficiaires de l’équivalent américain de notre revenu d’intégration.

Si les réformes allemandes créent de l’emploi net, on aurait, en bonne logique, dû observer, depuis 30 ans, une bonne tenue du marché de l’emploi aux États-Unis par rapport à l’Europe (qui a, quoiqu’on en dise, beaucoup moins adopté ce type de politiques que l’oncle Sam). On devrait aussi y constater un taux d’emploi absolu plus élevé qu’en Europe.

Tel constitue effectivement la vision largement diffusée tant par les médias que la plupart des commentateurs économiques : les États-Unis bénéficieraient certes d’un filet de protection sociale moins généreux mais, en échange, y trouver un emploi y serait nettement plus facile !

De prime abord, les chiffres semblent confirmer cet image d’Epinal : le taux d’emploi pour les 15-64 ans était, en 2012, de 67.1% aux États-Unis et de 61.8% en Belgique (source : OCDE). Il n’en faut pas moins aux partisans du consensus de Bruxelles pour crier victoire !

L’eldorado belge de l’emploi ?

Cette comparaison est cependant fondamentalement trompeuse et ce, pour au moins deux raisons. Primo, pour diverses raisons (liées au coût des études mais aussi, sans doute, à des différences culturelles), travailler quelques heures par semaine durant ses études est une pratique nettement plus répandue aux USA qu’en Europe. On peut trouver que c’est une bonne chose mais ce n’est certainement pas la création massive de jobs étudiants qui constitue l’objectif premier des promoteurs du consensus de Bruxelles. Deuxièmement, les règles relatives au départ à la retraite étant plus généreuses en Europe qu’aux USA, il n’est pas étonnant que le taux d’emploi des personnes âgées y soit plus bas et il est donc difficile de dissocier l’impact des règles de pension des autres facteurs.

C’est pourquoi, afin de contourner ce problème, un meilleur point de comparaison est de se concentrer sur les 25-54 ans (qui constituent de toute façon la majeure partie de la force de travail et qui ne souffrent pas des deux problèmes qui précèdent). Le graphe ci-dessous montre, par tranche d’âge de 5 ans, le taux d’emploi des 25-54 ans (hommes et femmes confondus) aux USA et en Belgique.

Un résultat saute aux yeux : contrairement à l’image universellement véhiculée, le taux d’emploi en Belgique est supérieur aux USA (souvent de plusieurs points de pourcentage) pour chaque classe d’âge entre 25 et 54 ans !!! Pour les 25-54 ans, c’est donc la Belgique qui apparaît, en 2012, comme l’eldorado du travail, exactement l’inverse de la vision généralement admise !

Ce fait est à ce point méconnu que la totalité des économistes (parmi lesquels plusieurs spécialistes en économie du travail) à qui j’ai présenté ce graphe - en omettant sciemment la légende - étaient persuadés que les colonnes noires représentaient la Belgique, et non les USA. Notons qu’il ne s’agit pas que d’une surprise purement belge : l’Europe des 15 dans son ensemble fait, grosso modo, jeu égal avec les USA pour ces mêmes classes d’âge !

Un regard historique est également instructif mais appelle une analyse différenciée par sexe. En ce qui concerne les hommes tout d’abord, le graphe suivant montre le taux d’emploi total des 25-54 ans de 1983 à 2012.

Alors que le taux d’emploi en Belgique était inférieur aux USA pour la plus grande partie de la période 1983-2005 (en gros : tout le temps hormis en période de récession), la Belgique faisait cependant (quasiment) jeu égal avec les USA à l’aune de la crise de 2007 (et ce, alors même que l’emploi américain était à ce moment gonflé par la bulle immobilière). Suite à la crise de 2007, l’emploi a soudainement chuté aux USA sans se rétablir véritablement depuis, alors que l’économie belge semble avoir été nettement moins touchée initialement [7]. Même si la Belgique connaît une certaine aggravation de sa situation depuis lors [8], le taux d’emploi des hommes de 25 à 54 ans en Belgique demeurait, en 2012, supérieur à son équivalent américain. Voilà qui contraste avec l’idée, véhiculée par certains, d’une Europe enfermée dans la crise face aux États-Unis qui en seraient sortis glorieusement victorieux…

En ce qui concerne les femmes, le graphe suivant est encore plus frappant puisqu’il montre une impressionnante augmentation du taux d’emploi des femmes en Belgique depuis 30 ans par comparaison avec les USA.

Gardons-nous cependant d’en conclure à un grand succès de nos politiques de l’emploi. Dans une très large mesure, il ne s’agit que d’un rattrapage de notre retard économique initial, les États-Unis ayant joué un rôle pionner dans la participation des femmes au marché du travail. Notons cependant que, à nouveau, la Belgique faisait jeu égal avec les USA juste avant la crise de 2007.

Notons enfin que les données américaines devraient - à tout le moins - susciter une saine dose de scepticisme auprès des partisans des mesures de type « bonus à l’emploi ». Ces mesures visent à rendre le travail financièrement intéressant pour les travailleurs à bas salaire en complétant leur salaire par un crédit d’impôt remboursable. Les États-Unis ont créé, puis largement étendu depuis 30 ans, un tel système (le Earned Income Tax Credit – EITC) qui paie un « impôt négatif », parfois très important (jusqu’à $6000 par an), aux travailleurs à bas salaire. Si les études scientifiques ont généralement conclu à un effet positif de ces mesures sur l’emploi, force est de constater que la comparaison de l’évolution des taux d’emploi entre les USA et l’Europe ne plaide pas en faveur d’une efficacité redoutable [9]…

En résumé, cette comparaison Belgique/USA révèle que, depuis 30 ans, la Belgique a non seulement amélioré sa position relative mais plus encore qu’en termes d’emplois, la Belgique fait désormais au moins jeu égal avec les USA pour la majeure partie de la population active.

Une dernière question se pose : si le taux d’emploi est plus élevé en Belgique pour les travailleurs de 25 à 54 ans, n’est-il cependant pas plus facile de trouver un emploi à temps plein aux USA ? Je n’ai pas investigué cette question en détail ; cependant, les statistiques publiées par l’OCDE (cf. graphe ci-dessous) indiquent une réponse globalement négative à cette question, même s’il faut y apporter certaines nuances. En ce qui concerne les hommes, comme le montre les deux premières colonnes du graphe, il ne semble plus y avoir de différence significative entre la Belgique et les USA en termes d’emploi à temps plein.

Par contre, en ce qui concerne les femmes, le taux d’emploi à temps plein est toujours supérieur de plus de 15% aux USA comme le montre les deux colonnes du milieu. On peut regretter un tel état de fait (et j’espère avoir l’occasion de revenir dans le futur sur les causes de cette différence et les remèdes potentiels à y apporter). Cependant, il faut souligner qu’il s’agit, dans une large mesure, d’une différence résultant d’un choix volontaire pour le temps partiel en Belgique, comme le montre les deux dernières colonnes du graphe (le pourcentage des femmes en temps partiel involontaire en Belgique est proche de celui des USA). Or, on voit mal comment des politiques de modération salariale (qui rendent l’emploi encore moins intéressant financièrement) aboutiraient à réduire le temps partiel volontaire. En outre, les femmes travaillant à temps partiel ne représentent qu’une petite partie des dépenses de l’assurance chômage [10] de sorte qu’une excessive générosité de l’assurance chômage en Belgique semble être un piètre candidat pour expliquer la sous-performance belge…

Conclusion

Il faut toujours se méfier des simples comparaisons entre pays. Cependant, puisque les exemples allemand et américain occupent une place centrale dans l’argumentaire des promoteurs du consensus de Bruxelles, force est de constater que l’analyse présentée ici cadre mal avec l’idée d’une possible généralisation réussie du modèle allemand à l’ensemble de l’Europe. Au contraire, la comparaison avec les USA accrédite plutôt l’idée que le succès des réformes allemandes s’explique principalement par le transfert pur et simple de parts de marché de l’étranger vers l’Allemagne, sans création nette d’emplois nouveaux au niveau global.

Pour le dire autrement, cette comparaison internationale semble indiquer qu’il est fort probable que la course à la modération salariale et au moins-disant social qui se joue actuellement en Europe, ne se traduira pas par une amélioration générale du taux d’emploi pour la grande majorité de la population active. Au contraire, si cette course vers le bas se poursuit, les travailleurs d’Europe pourraient payer au prix très cher d’une stagnation, voire d’une baisse, de leur revenu ce qui, au final, n’aura été qu’une tentative infructueuse de « voler » des emplois aux pays voisins…

Le piège

Si tel est le cas, faut-il pour autant vouer aux gémonies notre classe politique qui, dans sa grande majorité, mène (parfois à demi-mots) une politique de modération salariale, de réduction des charges et de limitation des allocations sociales ? Tant s’en faut : si l’analyse qui précède soutient l’idée que la généralisation du modèle allemand n’est pas une bonne solution, il n’en demeure pas moins que ce modèle a permis à l’Allemagne d’augmenter fortement son taux d’emploi au détriment de ses concurrents européens.

Face à l’intransigeance allemande, le reste de l’Europe fait donc face à un dilemme cornélien. Soit, s’aligner sur la politique allemande pour préserver l’emploi. C’est apparemment la direction dans laquelle la Belgique s’oriente, tout comme la plupart des autres gouvernements d’Europe. Soit refuser de s’aligner sur la politique allemande et voir ses entreprises perdre marché après marché au profit des entreprises allemandes (avec les conséquences que l’on connait en termes de pertes d’emplois). C’est grosso modo ce qu’a essayé François Hollande de son élection jusqu’à son renoncement récent, avec les résultats intermédiaires que l’on sait…

Le changement de politique de F. Hollande peut être vu comme la reconnaissance du fait que, tant que l’Allemagne ne met pas fin à sa politique de dumping social, les gouvernements d’Europe n’ont probablement d’autre alternative que de s’aligner ou périr…

Nous nous trouvons donc dans un cercle vicieux où il est 1) individuellement rationnel, pour chaque État, de tenter de voler des emplois à ses voisins par des mesures de modération salariale et de baisse des charges (financées par des coupes dans les budgets sociaux) et, en même temps, 2) collectivement suicidaire de poursuivre ces politiques sur l’ensemble de l’Europe… Sans changement, ce sont, comme aux USA, des décennies de stagnation salariale qui attendent probablement la classe moyenne européenne…

Un changement ne pourra advenir que de deux façons : soit un saut fédéral vers l’Europe permettant une véritable coordination des politiques économiques pour mettre fin au dumping social, soit l’apparition d’un projet politique alternatif capable de rencontrer, sur les scènes politiques nationales, un succès simultané dans la plupart des grands pays européens (permettant dès lors de mettre fin à la concurrence vers le bas entre États sans recourir à une coordination interétatique formelle [11]). Cette deuxième option nécessiterait tout d’abord que la gauche (qui, seule, peut porter un tel projet) propose des solutions alternatives à la fois réalistes et électoralement viables au problème du manque d’emploi, ce que, à mon avis, elle est encore loin d’avoir fait…

Post-scriptum

Notons que l’argumentaire ci-dessus ne nie en rien l’existence de plusieurs domaines (comme la recherche scientifique ou le taux d’emploi des travailleurs âgés) dans lesquels l’économie européenne (et belge) sous-performe l’économie américaine. Il est toutefois hautement douteux qu’une application généralisée de la modération salariale ou des réductions de prestations sociales constituent la solution appropriée à ce genre de problèmes (ainsi, le problème de l’emploi des travailleurs âgés appelle naturellement des mesures ciblées sur cette population, et pas des mesures générales pour l’ensemble de la population).

De même, les propos qui précèdent n’impliquent en rien que la modération salariale, les incitants financiers à l’emploi ou la réduction des allocations de chômage n’aient jamais aucun effet bénéfique sur l’emploi. La mise en place de réductions ciblées de cotisations sociales dans les années 90 et 2000 pourraient, par exemple, expliquer l’amélioration relative du marché de l’emploi belge dans les années qui ont précédé la crise de 2007. Cependant, ce n’est pas parce que certaines réductions ciblées de charges sociales ont pu avoir des effets positifs dans le passé, que de nouvelles réductions auront le même effet dans le futur.

En effet, ces mesures sont condamnées à voir leur efficacité se réduire à partir d’un certain seuil. Ainsi, par exemple, il est clair qu’une réduction du coût du travail serait bénéfique si nous nous trouvions dans la situation où le coût d’un travailleur au salaire minimum est de 10.000 euros par mois. Cependant, vu que tel n’est pas le cas, et que beaucoup a déjà été fait pour réduire les cotisations sociales pour les travailleurs à bas salaire, la question centrale est de savoir si de nouvelles réductions sont la voie à suivre pour créer de l’emploi dans le futur. La comparaison avec les États-Unis réalisée ci-dessus suggère fortement que, en tout cas pour la majeure partie de la population active, tel n’est pas le cas (sauf si nous sommes les seuls à le faire) !