La Déclaration Schuman avait ouvert la voie à la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier et, après l’échec de la Communauté européenne de défense (1954), aux traités de Rome. La voie choisie par le Traité établissant la Communauté économique européenne (CEE) fut celle de l’approfondissement du « marché commun », reposant sur la réalisation des quatre libertés fondamentales (libre circulation des marchandises, des personnes, des capitaux et des services) et la garantie de la concurrence non faussée, combinaison de l’ordolibéralisme allemand et d’une architecture institutionnelle poursuivant la construction du marché sur le modèle des États-Unis (market making federalism) [3].

 1 La voie de l’intégration par le marché : un choix « constitutionnel » fort

L’histoire de la justification de la répartition des compétences entre la Communauté économique européenne (CEE) et après elle, entre l’Union européenne (UE) et ses États membres explique le malaise social. Il suffit de rappeler l’influence du rapport rédigé en 1956 par un groupe d’expert, présidé par Bertin Olhin, expert de l’Organisation internationale du travail (OIT). Selon ce rapport, il n’était pas nécessaire d’investir la future CEE de compétences en matière sociale. Puisque les États membres sont liés par les mêmes engagements internationaux en matière de droits sociaux fondamentaux, il ne « conviendrait pas que sous prétexte d’éviter le risque de dérégulations compétitives » que l’on instaure pour les États membres de la CEE un « socle minimum » de droits [4]. Le rapport Olhin écarte l’Europe sociale mais il le fait au nom d’une division des tâches entre d’une part, la CEE et l’OIT, et le Conseil de l’Europe, de l’autre. Le rapport Olhin a influencé le rapport Spaak de 1956 et par ricochet le Traité de Rome [5]. Il en résulte une subordination des objectifs sociaux à la construction du marché commun et ensuite du marché intérieur. Cette vision du social découlant des progrès économique n’a pas connu de réel rééquilibrage au gré des différentes révisions des traités ou à l’occasion de l’introduction de nouvelles méthodes de gouvernance. Il en résulte une quête de l’Europe sociale comme la quête du Graal européen, qu’incarnerait le « modèle social européen » et qui distinguerait l’Union européenne et avant elle la Communauté européenne, des États-Unis d’Amérique. Emprunter la voie de l’intégration par le marché était pourtant un choix « constitutionnel » fort. Présenté comme promoteur du « marché institutionnel », le projet européen ainsi défini contribua au plus grand malentendu de l’histoire européenne [6]. A partir de la concrétisation du projet de « marché institutionnel », les dirigeants européens et les institutions européennes n’ont eu de cesse que d’élargir les domaines soumis aux règles du marché, et ce encouragés et accompagnés par l’interprétation téléologique des traités par la Cour de Justice qui a contribué à la constitutionnalisation des traités et règles de l’Union européenne. Les différentes révisions des traités ont ainsi constitutionalisé et conforté le « marché commun » en fondement principal, confirmé par l’Acte unique européen, le traité révisant les modalités décisionnelles des institutions européennes en vue de l’édification du « marché intérieur ».

 2 Les différentes déclinaisons du social au niveau européen

Les institutions européennes poursuivent leur tentative de se donner une raison sociale. Le recours aux termes de politique sociale, de dimension sociale du marché intérieur est fréquent sans accord sur les réalités que recouvrent les termes.

En 1989 est adoptée, sans le Royaume-Uni, une charte non contraignante, la « Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs », définissant selon les termes officiels le « modèle européen du droit du travail ».

Selon l’OIT, ce modèle consacre alors un socle de droits sociaux dont la mise en œuvre incombe, selon les cas, aux Etats membres ou à la Communauté européenne [7].

Le 31 octobre 1991, moins d’un mois et demi avant le Conseil européen de Maastricht, l’UNICE (sous la pression du Parlement européen), le CEEP et la CES parviennent à conclure un « accord sur le rôle des partenaires sociaux dans le développement de la dimension sociale communautaire ». Cet accord fixe les règles du jeu à la fois pour la consultation des partenaires sociaux sur les initiatives de la Commission, pour le rôle que les partenaires sociaux pourraient jouer, et pour la façon dont un éventuel accord entre partenaires sociaux pourrait être mis en œuvre au niveau communautaire. La contribution des partenaires sociaux prend la forme de trois projets d’articles du traité.

Face au refus du Royaume-Uni d’entériner cette contribution, cet accord est intégré dans un Protocole sur la politique sociale annexé au traité de Maastricht, et qui lie onze des douze États membres de la Communauté. Cet accord reprend presque telle quelle la contribution des partenaires sociaux. Il fait de ces derniers un véritable acteur dans le processus décisionnel de la Communauté, car ceux-ci peuvent, dans le domaine social, conclure des accords entre eux que le Conseil de l’Union européenne n’a plus qu’à approuver (ou à rejeter). Les années 90 seront donc celles de la reconnaissance du rôle des partenaires sociaux dans la construction de l’« Europe sociale ». En réalité, la vision des ministres de l’emploi et des affaires sociales, réunis au sein du « Conseil Emploi et Affaires sociales », envisage des normes « minimales ». Selon eux, « Les normes minimales constituent un moyen approprié pour réaliser progressivement la convergence économique et sociale en tenant compte de l’efficience économique des États membres. Ce faisant, on répondra aux attentes des travailleurs dans l’Union européenne et on apaisera les craintes du démantèlement social et du dumping social dans l’Union » [8].

Un Livre vert de 1993 sur la politique sociale est suivi un mois après son lancement du livre blanc « croissance, compétitivité et emploi ». La compétitivité fait l’objet d’une lourde charge par l’économiste Paul Krugman. Qualifiant la compétitivité de dangereuse obsession, Krugman réfutait la comparaison d’un État à une entreprise et la mesure de la compétitivité d’une nation à l’aune de sa balance commerciale et donc de ses performances à l’exportation [9].

La mise en place par la direction générale de l’emploi et des affaires sociales de la Commission européenne d’un groupe d’experts sur les droits sociaux fondamentaux en 1995-1996 ouvre un nouvel espace de réflexion. Le télescopage de la dimension sociale et de la logique du marché se lit en une seule phrase « Dans le monde globalisé que nous connaissons actuellement, la compétitivité est un impératif catégorique qui ne saurait être élucidée » [10].
Une étape supplémentaire est franchie avec la proposition allemande de rédiger une charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (Cologne, 1999). Il en résultera la mise en place d’une enceinte, rebaptisée ensuite, convention, chargée de rédiger un projet destiné à révéler l’existant plutôt que de créer de nouveaux droits. L’intérêt que suscite l’entreprise réside dans la méthode plutôt que sur le contenu. La Charte est proclamée en toute discrétion par les institutions politiques de l’UE lors du Sommet de Nice (décembre 2000). Elle ne suscite guère l’adhésion de la société civile européenne qui énumère à cette occasion ses griefs à l’encontre d’une Charte sans valeurs et dont les droits sociaux qu’elle contient sont une régression par comparaison à d’autres instruments tels par exemple la Charte sociale du Conseil de l’Europe.

Entre-temps, le Conseil européen a adopté à Lisbonne une nouvelle stratégie décennale destinée à faire de l’UE l’économie la plus compétitive à l’horizon 2010. A cet effet est introduit un nouvel instrument de coordination des politiques nationales dans le domaine des retraites, de la lutte contre la pauvreté (inclusion sociale) : la méthode ouverte de coordination (MOC). La compétitivité est le moteur de la croissance, basée sur l’innovation et la réforme du « modèle social européen ». Las, pour les promoteurs de l’UE selon lesquels celle-ci « produirait la croissance » par le truchement de la mise en œuvre de « réformes structurelles », les faits sont têtus : la croissance sera faible ou ne sera pas au rendez-vous.

 3 Les droits fondamentaux dans le processus de constitutionnalisation de l’Union

A la suite de l’adoption de la Stratégie de Lisbonne en mars 2000, l’Eurogroupe a été chargé par la présidence française du Conseil européen (second semestre de l’année 2000), de traiter la question des « réformes structurelles ». Il s’agissait notamment d’aborder la question des marchés du travail de la zone euro. Une formation du Conseil dédiée à la « compétitivité » fut ensuite créée [11]. Les institutions européennes s’approprient ce nouveau contexte qu’elles ont façonné avec l’ambition de combiner des objectifs contradictoires : le renforcement de la compétitivité du marché intérieur et l’ambition de lui donner un lustre plus social en épousant le langage des droits fondamentaux y compris les droits sociaux fondamentaux. Il en va ainsi de la présidence belge du Conseil lors du second semestre de l’année 2001.

Celle-ci entend tout aussi bien faire bon usage de la MOC dans le domaine des retraites et de la lutte contre l’exclusion sociale que de l’intégration dans les traités de la de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, considérée comme « une avancée majeure pour la construction européenne », bien que son volet social soit considéré comme « en retrait par rapport aux acquis sociaux dans certains Etats membres (par exemple en ce qui concerne le droit à un minimum de ressources, le droit au travail, l’impact social sur les services d’intérêt général » [12].

En décembre 2001, le Conseil européen décide de relancer le processus d’intégration européenne. La Déclaration de Laeken lance une période de réflexion au bout de laquelle une « convention européenne » est convoquée en vue de préparer la prochaine révision des traités. La question de la Charte des droits fondamentaux sera l’un des thèmes abordés par les « conventionnels » au sein d’un groupe de réflexion spécifique. Comme souvent dans les instances européennes, il ne s’agit pas de réfléchir sur le contenu de la Charte et de remédier à ses insuffisances ou répondre à l’apparition de nouveaux risques. Afin d’éviter d’ouvrir la boite de Pandore, les travaux porteront sur la manière d’octroyer un statut juridique contraignant à la Charte.
Après un long cheminement, le traité de Lisbonne fut finalement mis en œuvre, la Charte des droits fondamentaux de l’UE a une valeur juridiquement contraignante mais elle ne peut augmenter les compétences de l’UE et n’intervient que lors de la mise en œuvre du droit européen.

 4 La crise financière : une occasion inédite du renforcement de la gouvernance économique (2010-2016)

Les réponses apportées au coup par coup ont engendré un créativisme institutionnel qui n’est pas anodin. Les montages juridiques, censés rassurer les « marchés », s’inscrivent dans le discours des institutions européennes répétant inlassablement leur croyance indéfectible dans l’austérité, seule voie de retour à la « stabilité » et à la « confiance ». Au cours de cette période la Chancelière allemande Angela Merkel forge l’expression de « démocratie conforme au marché », une expression qu’elle l’avait utilisée en vue d’obtenir le vote du Parlement allemand sur les plans d’assistance financière et comme un signal aux participants du marché en vue de les empêcher de spéculer sur le démantèlement de la monnaie unique. Cette formulation est une réminiscence vague de la vision ordo-libérale, développée par Ludwig Erhard, que le marché est l’ultime juge de la démocratie et qu’une démocratie performante est une source de légitimation pour le marché. Cependant, pendant la crise de l’euro, les mots d’Angela Merkel ont été critiqués comme une subordination de la démocratie sous la pression intense des marchés financiers.
Au moment de la réflexion sur la stratégie devant succéder à la Stratégie de Lisbonne, le recours dans le discours public européen à la nécessité de recourir à un « nouveau récit (« new narrative ») a été utilisé pour aboutir à une stratégie assez semblable, Europe 2020. Dans le cadre de la nouvelle gouvernance économique, de profonds changements ont été introduits (Six pack, Two pack, MES pour Mécanisme européen de stabilité, TSCG pour Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ou traité budgétaire). Ces changements constituent une mutation radicale en ce qu’ils produisent une aspiration des questions sociales par le niveau européen dans les procédures du Semestre européen, en parfaite violation du principe de subsidiarité au nom du renforcement de la discipline budgétaire. Ces constructions ne contribuent pas à « rassurer les marchés » ni à asseoir la crédibilité des institutions financières créées hors traités pour véhiculer l’assistance financière européenne. Les plans d’austérité drastiques se multiplient dans l’Union européenne mais les avertissements des organisations internationales contre les risques d’implosion sociale et de sacrifices des jeunes générations restent lettre morte.

Les nouveaux instruments anti crise ont engendré une profonde mutation du rôle des institutions européennes. Evidente dans les pays du sud de l’Europe soumis aux programmes d’assistance financière, définis par la Troïka (Commission européenne, BCE et FMI), elle est de plus en plus perceptible le cadre des procédures du Semestre européen de coordination des politiques économiques et budgétaires introduits en 2010. Dans ce cadre, des recommandations sont adressées aux Etats de l’UE avec un niveau d’intrusion plus important pour les Etats membres de la zone euro. Dans ce cadre, les recommandations des instances européennes visent les systèmes sociaux des Etats membres (loi El Khomri en France et Loi Peeters en Belgique).

Dans le même temps, la réflexion sur le renforcement de l’UEM, initialement confiée en 2010 à la task force présidée alors par le président du Conseil européen H. Van Rompuy, passe dans les mains des « Quatre présidents » des institutions de l’Union les plus importantes du cadre de la « gouvernance économique » à savoir les présidents du Conseil européen, de la Commission européenne, de l’Eurogroupe (une institution pourtant informelle) et la Banque centrale européenne (BCE). Pour déroutante qu’elle puisse paraître, l’implication de la BCE aux côtés des autres institutions européennes n’est pas une nouveauté. Malgré le statut d’indépendance de la BCE et de ses missions initiales strictement d’ordre monétaire, la création de l’Eurogroupe avait élargi l’implication de la BCE dans les lieux de la définition de la « gouvernance économique européenne » [13].

De rapport en rapport (des « quatre présidents » aux « cinq présidents »), la poursuite de l’approfondissement de l’UEM sur les bases acquises est la voie à suivre. L’objectif est clairement affirmé : il s’agit de résoudre la « crise de compétitivité » de l’UE, un objectif clairement identifié dans la note pilotée par le président de la Commission européenne en février 2015 et qui implique également la poursuite des dévaluations internes [14]. Pour la première fois, la note reconnaît explicitement que la crise est une « crise de la compétitivité », et attribue certaines faiblesses à la période d’avant la crise. Elle considère en effet que malgré un certain rattrapage à l’égard des États-Unis d’Amérique en termes de productivité jusque dans les années 1990, ce processus s’est arrêté. Selon cette analyse, plusieurs Etats de la zone euro n’ont pas utilisé la période d’expansion pour lutter contre les « rigidités existantes sur les marchés des produits et du travail ». Pour appuyer son argumentation à l’époque actuelle, la note se réfère aux indicateurs de la Banque mondiale, « Doing Business », et constate que « seul un pays de la zone euro, la Finlande figure parmi le Top 10 et que plusieurs pays ne figurent même pas dans le Top 50  ».

 5 La relance du dialogue social pour améliorer la compétitivité ou doter l’UEM d’un pilier « social » ?

Selon la Commission européenne, le « dialogue social » à tous les niveaux est un prérequis pour le fonctionnement de l’économie sociale de marché et un élément crucial pour la promotion tant la compétitivité que la justice. En vue de « relancer » ce dialogue, les membres de la Commission européenne concernés, avaient rencontré mi-novembre 2014 les partenaires sociaux européens en vue de la préparation d’un événement à haut niveau au printemps 2015 à l’occasion du trentième anniversaire du lancement du dialogue de Val Duchesse. Selon le communiqué publié à l’issue de cette rencontre, une plus grande implication des partenaires sociaux est souhaitée tant dans le cadre du renforcement de la « gouvernance européenne » (dimension sociale de l’UEM selon le rapport des Quatre présidents) que dans les « réformes structurelles », à côté de leur rôle dans le processus législatif européen [15]

Il faut également se souvenir qu’en septembre 2015, la Commission européenne avait proposé d’inclure trois indicateurs sociaux dans le tableau de bord relatif à la procédure de déséquilibre macroéconomique (PDM). Le Parlement européen qui n’a qu’un rôle très limité dans ce cadre avait soutenu la proposition de la Commission ainsi que le Conseil EPSCO de décembre 2015. Cette proposition était contestée par la majorité des États membres en raison de la surveillance plus stricte qu’elle impliquerait de la part de l’Union européenne sur les dimensions sociale et de l’emploi. Dans le cadre du Semestre européen, le Conseil ECOFIN a rejeté ces indicateurs dans des conclusions adoptées en janvier 2015. Les trois indicateurs refusés le sont en matière d’emploi, à savoir, le taux d’activité, le chômage de longue durée et le chômage des jeunes. Il juge que ces indicateurs « ne sont pas pertinents pour identifier des risques macrofinanciers et que [leur] évolution ne peut pas déclencher la prise de mesures dans le cadre de la procédure de déséquilibre macroéconomique (PDM)  ».

De manière générale, les objectifs par pays fixés dans le cadre du Semestre européen et agréés par les gouvernements nationaux ne pourront pas être atteints. Sept ministres des affaires économique et financière (Espagne, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Portugal et Slovaquie) tentent de modifier les analyses des institutions européennes en demandant une révision des modalités de calcul de la « production potentielle ». L’absence des pays proche de la pensée orthodoxe allemande (ordolibéralisme) est significative. La Finlande, l’Autriche et les Pays-Bas partagent la vision d’une stricte discipline budgétaire ainsi que la conviction que les banques centrales n’ont pas à intervenir dans la politique économique, leur rôle étant d’être les garants de la valeur de la monnaie.

Le Rapport des « cinq présidents » en vue de compléter l’UEM fait par la suite référence à « une attention accrue aux performances dans le domaine social et de l’emploi  » et au fait que «  L’Europe devrait s’efforcer d’obtenir un « triple A social  » [16]. La notion de « triple A social » peut être trompeuse tout comme le concept d’économie sociale de marché mais aussi la notion de « socle social ».

C’est dans ce contexte que la Commission européenne a lancé en mars 2016 une large consultation censée ouvrir la réflexion sur la manière de doter l’UEM d’ « un socle européen des droits sociaux ». Si la Commission insiste sur le principe de subsidiarité selon lequel les compétences sociales relèvent des Etats membres, elle mobilise la Charte des droits fondamentaux de l’UE, qui n’est contraignante que dans la mise en œuvre du droit de l’UE sans lui attribuer de nouvelles prérogatives, pour réunir d’ici la fin de l’année 2016 les contributions des intéressés (individus, ONG, syndicats). Sur la base d’une première ébauche publiée en annexe du document de consultation, il s’agit d’alimenter la réflexion lancée par le rapport des « cinq présidents » et de préparer le livre blanc sur l’avenir de l’Union économique et monétaire, qui devrait être publié en 2017 [17]. Le « socle européen des droits sociaux » devrait concerner au premier chef les Etats membres de la zone euro et est ouvert à la participation des Etats hors zone euro. Il bénéficie du soutien de l’OIT [18].

 Perspectives

De quoi le « socle européen des droits sociaux » est-il le véhicule ? S’agit-il de poursuivre par une autre voie la consultation sur la Stratégie « Europe 2020 » et ainsi de doter d’une légitimité nouvelle le processus de réforme en cours de l’UEM [19] ? Autrement dit, s’agit-il de doter le Semestre européen de l’apparence d’une légitimité sociale par l’ajout d’indicateurs sociaux ? En répondant à la consultation toutes les parties concernées vont valider le Semestre européen et ses instruments et d’aucuns espèrent que les idées de doter la zone euro d’un budget distinct ou d’envisager une sorte d’assurance chômage européenne seraient les prochaines étapes à franchir. Bien entendu, la vision de Ministre des finances allemand est assez différente. La consultation permet surtout de gagner du temps d’ici les échéances électorales de l’année 2017 mais entre-temps se sont produits des événements tels que le Brexit et l’élection de Donald Trump en tant que 45ème Présidents des États-Unis d’Amérique. Pour les mouvements sociaux qui s’opposent à l’austérité de la « gouvernance économique », le « socle européen des droits sociaux » est un défi car il leur impose une réflexion de nature existentielle : continuer de demander le retrait par exemple du Six Pack et du Two Pack et du traité budgétaire est-il compatible avec la logique qui pourrait être initiée par le « socle européen des droits sociaux » si derrière celui-ci continuait de se profiler la logique de la « compétitivité renforcée » pour les États membres de la zone euro ?