Parallèlement, les entreprises à but lucratif semblent de plus en plus intéressées à investir dans le « social », que certaines considèrent comme un nouveau marché à conquérir. Ce dernier peut en effet leur offrir un double bénéfice : une manière de redorer leur blason en matière de contribution au bien-être de la société et une certaine rentabilité financière, pas toujours négligeable. L’investissement des entreprises « capitalistes » dans des associations ou entreprises sociales n’est toutefois pas neuf. Mais il a pris récemment un nouvel essor et de nouvelles formes qui ne semblent pas sans danger. Nous proposons ici d’analyser l’une d’entre elle : les « Social Impact Bonds » ou « obligations à impact social ». Certains mettent en garde contre les dangers de ce nouveau mécanisme de financement de politiques publiques. D’autres considèrent, au contraire, qu’il s’agit de l’idée la plus innovante de ces dernières années [3]. S’il n’est pas dénué de tout intérêt, il pose en tout cas des questions éthiques fortes.

Premier tour d’horizon

 Comment cela fonctionne-t-il ?

Le mécanisme des SIB implique différents types d’acteurs. Au départ, des investisseurs privés passent un contrat avec un pouvoir public (une commune, une région, un État, etc.). Ils s’engagent à investir des moyens importants pour répondre à un problème social identifié, auquel le pouvoir public n’arrive pas à faire face. Par exemple : la récidive des ex-détenus, la criminalité juvénile, la disponibilité de logements sociaux, etc. Le SIB repose donc d’abord sur un constat d’échec de l’action des pouvoirs publics face à une problématique sociale. De surcroît, cet échec est coûteux pour la collectivité.
Ensuite, les investisseurs privés choisissent les organisations qu’ils souhaitent soutenir pour résoudre le problème identifié. Les méthodes à mettre en place sont négociées par les trois parties prenantes (pouvoirs publics, investisseurs et opérateurs sur le terrain). Des objectifs chiffrés sont fixés et des mécanismes de mesure d’impact social élaborés en conséquence. Il peut par exemple être décidé de diminuer de 50% le placement d’adolescents en institution ou de tenter de réduire de 40% la récidive des anciens détenus. Si ces objectifs sont atteints, les investisseurs sont alors remboursés par les pouvoirs publics, avec une marge de bénéfice parfois importante. Dans le cas contraire, ils perdent tout l’argent investi.

Exemples de Social Impact Bonds [4] Le gouvernement de l’État australien de Nouvelle-Galles du Sud (New South Wales) a lancé en 2012 deux projets de SIB [5]. Le premier vise à offrir un soutien intensif à des familles pour « améliorer les comportements des parents vis-à-vis de leurs enfants » et établir des relations positives –et non destructives– entre eux. Cela, pour éviter que les enfants ne décrochent de l’école et doivent être placés en institution. L’État a passé un contrat avec le Social Venture Australia, une structure de conseil financier qui a elle-même vendu le SIB à des investisseurs privés pour un total de 4,6 millions d’euros. Cet argent sera investi dans une organisation spécialisée dans l’accompagnement des enfants et familles en difficulté. Le SIB va courir sur sept années. Le deuxième SIB est prévu sur cinq ans, pour un total de 6,6 millions d’euros. Il vise à offrir à 400 familles dites « à risque » un accompagnement de 9 mois, dont 6 semaines dites « intensives », pour construire la confiance et résoudre les problèmes les plus aigus. L’association va les aider à régler des problèmes de logement, de violence domestique, de dette, etc. Cela, en vue d’améliorer la vie familiale. Les financeurs de ce projet sont deux banques privées. Autre cas. La Banque américaine Goldman Sachs a déjà investi plusieurs millions dans divers SIB. En janvier 2014, elle a cofinancé, à hauteur de 9 millions de dollars, l’un des plus importants SIB à ce jour (total de 27 millions de dollars américains, soit l’équivalent de 20 millions d’euros). Celui-ci vise à prévenir la récidive de jeunes délinquants dans le Massachussetts. Si le projet arrive à diminuer le retour en prison de 40% des jeunes accompagnés, les investisseurs se verront rembourser de leur investissement avec un rendement annuel de 5%. Si le taux de réduction est supérieur à 40%, ils pourraient également toucher une prime de risque allant jusqu’à un million de dollars, rien que pour Goldman Sachs. Le dernier exemple est sans doute le plus médiatisé, car considéré comme un des premiers SIB. Il s’agit d’un programme mené dans le comté d’Essex, en Grande-Bretagne, pour éviter le placement en institution d’adolescents. 390 jeunes et leurs familles seront accompagnés, avec comme objectif d’en maintenir au minimum 110 dans leur foyer familial. C’est la société Social Finance qui a financé le projet et engagé l’ONG Action for Children. Celle-ci va mettre en place une méthode américaine coûteuse mais apparemment efficace, une thérapie multisystémique qui vise à rendre les familles à nouveau fonctionnelles. Ce programme est prévu sur cinq ans, plus deux ans d’observation, pour un coût total de 7,8 millions d’euros.

 En Europe et en Belgique

S’il est né en Angleterre et a d’abord séduit les pays anglo-saxons, le SIB fait petit à petit son entrée en Europe continentale. Il y est vu comme un instrument efficace et innovant pour lutter contre la pauvreté. La Banque Européenne d’investissement (BEI) souhaiterait lancer des actions pilotes qui permettraient de prouver ou développer l’efficacité de ce nouvel instrument et, éventuellement, l’intégrer sur les marchés des capitaux pour attirer des investisseurs privés.

Selon la BEI, « le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE) pourraient, à l’avenir, être mobilisés pour piloter et catalyser le modèle d’investissement des Social Impact Bonds : soit en aidant les entreprises sociales impliquées dans des programmes SIB, soit en soutenant les autorités publiques qui doivent payer des intérêts à la fin d’un contrat SIB en co-investissant dans l’investissement à risque à côté des investisseurs privés, soit enfin en augmentant le rendement versé aux investisseurs » [6].

En France, le Centre d’analyse stratégique du Premier Ministre a publié en mars 2012 une note portant sur la place de l’entrepreneuriat social [7]. La première proposition énoncée porte sur les sources de financement. Le rapport recommande de compléter les financements publics par de nouveaux outils, notamment « en expérimentant un appel à projets avec un financement dont le rendement est conditionné aux résultats, sous la forme d’« obligations à impact social ». Cette note n’est pas anodine puisqu’elle constitue un outil pour guider le gouvernement dans ses politiques.

En Belgique, la Fondation Roi Baudouin a pris pour 250.000 euros de parts dans le fonds spécifique de Bridges Ventures, un SIB anglais, afin d’apprendre et de comprendre de l’intérieur un tel mécanisme. Elle a également financé l’étude de faisabilité d’un projet de SIB dans le domaine de la récidive criminelle et de l’emploi. Pour ce dernier, la personne soutenue par la FRB a contacté Actiris qui a donné son accord pour lancer un premier projet pilote de SIB ou de « Garantie Financière pour l’Innovation Sociale ». L’organisme public a alors proposé à une série d’acteurs de leur soumettre des projets. Ceux-ci devaient offrir des réponses innovantes au problème du chômage des jeunes particulièrement, des primo arrivants. L’objectif était en effet de soutenir, à travers le dispositif, des projets aux méthodes innovantes qui n’avaient pas encore pu faire leurs preuves et donc pas encore pu asseoir leur crédibilité auprès des pouvoirs publics.

C’est le projet « Duo for a job », lancé par quatre jeunes bruxellois qui a été choisi. Il propose de réduire le chômage de jeunes diplômés issus de l’immigration [8] par une méthode particulière : former des duos au sein desquels une personne retraitée coache un jeune dans sa recherche d’emploi.

Pour financer le projet, plusieurs investisseurs ont été contactés et ont accepté de prendre le risque : banques, investisseurs particuliers, fondations, etc. Si le projet atteint ses objectifs, ils se verront remboursés de l’investissement avec un taux de rendement de 4%. « Un taux pas spécialement conséquent pour ces investisseurs qui pourraient trouver bien mieux ailleurs et au vu du risque pris », explique-t-on chez Actiris. Les résultats à atteindre et les méthodes d’évaluation ont été définis par Actiris. L’objectif : encadrer au maximum le projet et fixer des garde-fous pour éviter certaines dérives. L’évaluation sera par exemple menée de manière tout à fait indépendante par l’Observatoire Bruxellois de l’Emploi en collaboration avec un expert académique. Un premier projet pilote qui pourrait faire des petits en fonction de son évaluation.

Si ces outils font donc leur entrée progressive dans notre paysage européen, ils rencontrent déjà certaines résistances. Comme l’expliquait Olivier Guerre, président de la société PhiTrust, à un journaliste du Monde en novembre 2013 [9] : « Le problème est culturel. On pense chez nous que, l’aide sociale, cela doit être l’État. Et aucune collectivité locale ne vous fera un aveu d’échec comme l’Essex l’a fait. En France, il n’est pas encore socialement accepté qu’un philanthrope récupère son argent à la fin d’un projet d’intérêt public, et encore moins qu’il empoche un rendement décent. ». Interviewé à ce sujet par nos soins, Benoît Fontaine, de la Fondation Roi Baudouin, estime quant à lui que « dans nos pays, cela ne concernera que des expériences à petite échelle. Parce qu’on aura toujours besoin des moyens importants des pouvoirs publics pour la généralisation. »

Nécessité d’un regard critique

 A priori, des avantages pour tous

Certains voient dans le SIB un outil innovant et attractif. Les avantages des SIB semblent en effet, a priori, importants pour toutes les parties prenantes. Et c’est là toute la force de cet outil. Les pouvoirs publics n’investissent qu’en cas de réussite. Ils ne prendraient donc en quelque sorte aucun risque financier. Le mécanisme garantit par ailleurs que l’argent public est bien utilisé (puisqu’à des fins utiles et seulement si des résultats probants sont démontrés). Les pouvoirs publics gagneraient en plus de l’argent puisque la résolution ou diminution du problème social identifié leur permettrait de faire des économies substantielles en leur évitant des frais auparavant à leur charge (coût de la récidive des prisonniers, du placement des adolescents, etc.).

Les investisseurs prennent un risque mais qui peut rapporter gros puisqu’ils peuvent toucher un rendement annuel de 8 à 9% dans les meilleurs cas. Outre le bénéfice financier, il existe aussi un bénéfice « social » sur l’argent investi : leur argent sert à améliorer une problématique de société. Enfin, c’est aussi une manière pour eux de diversifier leur portefeuille en participant à une nouvelle classe d’actifs.

L’entreprise sociale ou l’association qui exécute le programme voit, quant à elle, ses moyens augmenter et naître la possibilité de tester de nouvelles pratiques et méthodes pour répondre au mieux aux problèmes, en axant surtout son travail sur de la prévention. Cerise sur le gâteau : ces moyens sont stables et assurés sur le long terme. Pour des structures qui traquent chaque année de nombreuses sources de financement souvent précaires et temporaires, le SIB peut apparaître comme une vraie poule aux œufs d’or.

Enfin, les « publics-cibles » (familles, jeunes, citoyens, etc.) se verraient offrir un accompagnement renforcé, par des services performants (et même plus performants que s’ils étaient proposés par les pouvoirs publics eux-mêmes). Tout serait donc parfait dans le meilleur des mondes...

Un outil qui n’est pas sans risques –sauf pour les investisseurs privés.

Pourtant, certaines critiques se font aussi entendre sur ce nouvel outil, même si elles restent assez rares. A commencer par le mécanisme lui-même.

Un SIB ne peut exister sans avoir négocié les résultats qui permettront de calculer si le programme mis en place a échoué ou réussi. Il se base donc sur des impacts mesurables. « Les données mesurées et leur évolution doivent être univoques. Le mode d’évaluation de l’impact social de l’action et la construction d’indicateurs pertinents constituent l’élément crucial sur lequel repose tout le système » [10]. Or, comment ces indicateurs sont-ils définis ? Par qui ? Ont-ils du sens pour toutes les parties ? Les « publics-cibles » sont-ils intégrés à cette réflexion ?

Cette volonté de tout mesurer et calculer est déjà de plus en plus présente dans le travail des acteurs de terrain. Si elle peut avoir du bon et améliorer le fonctionnement de certains programmes et organisations, elle peut aussi générer des effets négatifs lorsque les structures se voient « contraintes » de mesurer des choses qui le sont difficilement ou de produire des chiffres qui ne font que peu de sens [11]. Or, avec le SIB, on pousse le curseur un peu plus loin puisque toute la mesure devient centrale et déterminante. N’y a-t-il dès lors pas un risque de voir les investisseurs privés proposer des indicateurs simples, facilement mesurables, qui cacheraient toute la complexité des problématiques sociales traitées ? On pense par exemple à l’indicateur de remise à l’emploi de personnes peu qualifiées. Mais de quel type d’emploi parle-t-on ? Est-ce que trouver un intérim de trois semaines peut être considéré comme « un emploi » ? Qu’en est-il par ailleurs de tous les éléments qui ne sont pas, ou difficilement, mesurables : reprise de confiance en soi, diminution de la violence au sein de la famille, meilleure intégration dans le quartier, etc. ?

Un autre risque est de voir les investisseurs ne se tourner que vers des projets où les indicateurs sont précis, mesurables, et les résultats assurés. Ils délaisseraient alors les champs d’action plus complexes qui auraient pourtant, eux aussi, bien besoin d’un investissement plus important des pouvoirs publics. Comme l’explique Nadia Nintunze dans son analyse, les investisseurs sélectionnent soigneusement le programme sur lequel intervenir pour être certains d’atteindre des résultats sociaux significatifs. Pour réaliser cet objectif, une analyse du management et de la viabilité financière du projet est considérée comme indispensable [12]. Les investisseurs vont également se tourner vers des pouvoirs publics qui sont stables et dont ils sont certains d’obtenir un retour en fin de projet. Il s’agit ici d’investissement et pas de dons. Les investisseurs veulent donc récupérer au maximum leur mise et s’assurent que les pouvoirs publics seront en capacité de payer. Une certaine concurrence pourrait même, à terme, s’installer entre pouvoirs publics pour l’accès à ces investisseurs, qui privilégieront l’interlocuteur qui offrira le meilleur taux de rendement et les meilleures garanties de remboursement. Dans un monde où tout est évalué et coté, quel serait l’impact pour un État d’une difficulté à rembourser de tels investisseurs privés, eux-mêmes souvent aux commandes des agences de notation qui décident aujourd’hui de la pluie ou du beau temps ?

Autre enjeu : celui des méthodes employées. Ce sont les investisseurs privés qui choisissent la méthode d’intervention utilisée pour atteindre les résultats. Mais peut-on accepter que des investisseurs privés jouent les intermédiaires entre l’État et les associations ou entreprises sociales ? Sont-ils vraiment les mieux placés pour apporter une réponse à une problématique sociale ? Que connaissent-ils aux problématiques traitées, à leur complexité ? Le risque est bien réel qu’ils les gèrent comme ils gèrent leurs affaires, avec une seule finalité : le profit. Mais, dans ce cas, sous couvert d’une action sociale.

Dans plusieurs cas de SIB déjà mis en place, les méthodes intensives qui ont été proposées sont très intrusives pour les personnes ciblées. Il s’agit de régler quasi à leur place leurs problèmes, partant de l’idée qu’elles en seraient incapables elles-mêmes. Les organisations viennent leur apporter « la bonne parole », la bonne manière d’éduquer leurs enfants, etc. Plus fondamentalement, ces méthodes de « coaching » partent du principe que la personne elle-même est seule responsable de la situation dans laquelle elle se trouve puisqu’il va surtout s’agir de l’accompagner et de lui fournir une série d’outils qui lui manqueraient et un suivi psychologique, sans chercher à modifier le contexte socio-économique et politique qui engendre la problématique (inégalités, chômage, discrimination, manque de services publics, etc.). Tout l’aspect plus politique et sociétal est occulté pour ne se concentrer que sur la personne. Si ces méthodes peuvent sans doute donner l’illusion de résultats sur du court ou moyen terme, auront-elles vraiment un impact sur le long terme, une fois le SIB clôturé ? On peut en douter. Qui payera alors le coût de ces impacts à long terme ?

Enfin, des risques réels existent pour l’organisme « prestataire » qui se voit confier la tâche d’agir sur le terrain. La pression qu’il subit peut être importante. Il reçoit brutalement une manne financière exceptionnelle et doit rapidement répondre à la demande, engager les bonnes personnes, les former, etc. Il est très régulièrement suivi et évalué par les pouvoirs publics et les investisseurs, qui veulent s’assurer de la qualité de son travail. Ce qui a du bon mais peut être gênant. S’il n’atteint pas les résultats (qu’il n’a pas toujours contribué à définir), sa réputation risque d’en pâtir. Ce qui pourrait occasionner par la suite une baisse conséquente des moyens qui lui seraient attribués, les donateurs et les pouvoirs subsidiants ayant perdu confiance en ses capacités. Ne risque-t-il pas, face à cette menace, d’utiliser tous les moyens pour garantir au maximum la réussite du programme ? Quitte à sélectionner ou « écrémer » les bénéficiaires et à laisser tomber les cas plus compliqués... Ce qui aurait pour conséquence de reléguer aux pouvoirs publics le soin de financer seuls la prise en charge des personnes qui rencontrent les problèmes les plus aigus ou, pire encore, que ces personnes ne soit pas du tout aidées.

La problématique envisagée sous ces différents angles, on peut se demander si c’est vraiment l’investisseur privé qui prend le plus grand risque dans le système SIB ou si celui-ci ne se trouve pas plutôt du côté des trois autres parties : les pouvoirs publics, l’organisation prestataire et les bénéficiaires. Et, pourtant, c’est bien l’investisseur privé –quasi certain de récupérer sa mise– qui obtient la récompense financière pour le risque encouru.

 Quand l’entreprise privée arrive (encore) à obtenir l’argent de l’État

La perversité du SIB réside surtout dans la culture et la philosophie qu’il transmet. Le SIB part d’une critique des gouvernements, qui seraient jugés incapables de gérer les problèmes sociaux. Le monde de la finance et de l’entreprise viendrait donc à leur secours. Cette critique des gouvernements lents, inefficaces, dépensiers n’est pas neuve dans le chef des entreprises. Elle est même aujourd’hui assumée et ancrée dans la pensée dominante. Quand un gouvernement chancèle, comme en Grèce par exemple, ce sont des technocrates et des entrepreneurs, non élus démocratiquement, qui viennent à sa rescousse sans que personne –ou presque– ne bronche. Les critiques des citoyens et médias contre les dépenses excessives de nos gouvernements (dont les dettes seraient le résultat) sont légions et certains voient dans la cure d’austérité que la crise impose aujourd’hui à ces derniers quasi une réponse légitime face aux excès des pouvoirs publics.

C’est oublier que les dettes des États sont essentiellement dues au sauvetage des banques et à la diminution drastique de la fiscalité sur les entreprises ou même à l’évasion fiscale massive des grosses entreprises et non aux excès des pouvoirs publics [13]. Ce seraient alors les entreprises privées à but lucratif qui auraient été mal gérées ! Et qui, maintenant, osent faire la leçon aux États exsangues en leur proposant des méthodes « nouvelles », « innovantes » et enfin efficaces pour les aider à régler les problèmes qu’ils seraient incapables de gérer tout seuls ? Qui plus est, ces mêmes banques et entreprises demandent à être, dans certains cas, grassement payées pour leurs bons conseils ! Bref, c’est à l’État de prendre en charge les externalités négatives engendrées par l’avidité du capitalisme (pollution, sauvetage des banques, chômage de masse, etc.) d’un côté et de payer de l’autre les entreprises pour les« bénéfices sociaux » qu’elles arriveraient à engendrer.

De manière toujours aussi perverse, puisque sous le couvert de l’amélioration du bien-être des citoyens, les SIB, comme d’autres outils d’investissement social, font entrer la logique de l’entreprise, du rendement économique, au sein du secteur social qui est perçu désormais comme un grand marché.

 Un regard plus nuancé pour conclure

Les risques liés aux SIB sont cruciaux et la logique qu’ils proposent très peu démocratique. Mais il paraît toutefois nécessaire de conclure en nuançant quelque peu ces propos. Car l’apparition de cet outil donne quelques leçons utiles à souligner.

La première est l’anticipation. Les SIB ont au moins pour avantage d’inciter les gouvernements à travailler beaucoup plus en amont des problèmes et privilégient le préventif au curatif, ce qui ne peut être que positif. D’autant plus que la prévention est souvent moins coûteuse et plus efficace [14]. Il est par contre inquiétant d’imaginer que les investisseurs privés parviennent à faire entendre ce message à nos gouvernements, alors que ce message est pourtant très régulièrement martelé par les acteurs de terrain, parfois études chiffrées à l’appui. Une première leçon serait donc de se demander comment nous pouvons, nous, entreprises sociales et acteurs non-marchand, convaincre nos gouvernements de la nécessité de mieux prévenir les problèmes sociaux ?

Une deuxième leçon consiste à se demander comment nous pourrons, demain, à défaut de réussir à contrer ces nouveaux outils, en tirer le maximum d’avantages ? Nous l’avons déjà écrit : les mesures d’impact social ne sont pas toutes mauvaises, bien au contraire. Si elles sont bien pensées et bien mises en œuvre, elles peuvent être très utiles et aider réellement les entreprises sociales à mieux répondre aux objectifs qu’elles se fixent. Pour les SIB, c’est un peu la même chose. « Tout dépend des balises et des modalités », explique Benoît Fontaine, de la Fondation Roi Baudouin. « A la FRB, nous ne faisons pas de plaidoyer pour cet outil mais nous voulons en estimer le potentiel intérêt : est-ce qu’il peut être utile dans certains cas et quels en sont les facteurs de succès ou les dangers ? On reste très prudent et critique. Il faut se dire que, même dans les pays anglo-saxons, cet outil reste très marginal et anecdotique pour le moment. C’est sûr que, poussé à l’extrême, il y a des dangers énormes. Le risque d’écrémage du public-cible est réel, par exemple. Mais le fait de mettre l’accent sur la mesure des résultats permet aussi de moins s’éparpiller. Ce qui est intéressant, c’est tout le processus où on se force à réfléchir à l’impact. N’avoir qu’une obligation de moyens sans résultats, ce n’est pas non plus forcément bon. »

Il pointe par ailleurs différentes balises qui doivent être maintenues si l’on veut éviter les risques liés au SIB. « L’évaluation doit servir comme un monitoring constant et pas pour justifier uniquement l’action. Ça doit être un outil pour améliorer la gestion du projet, les méthodes, etc. Alors cela devient intéressant. Par ailleurs, il faut que les investisseurs comprennent qu’investir dans le social, ce n’est pas la même chose qu’investir en bourse. Ils doivent déjà être contents de récupérer leur mise et ne pas s’attendre à des rendements énormes. Ils doivent partager les mêmes valeurs et être prêts à faire un choix, à savoir privilégier l’impact social au rendement financier. Ils doivent aussi être patients car l’impact social ne se fait pas en deux ans mais sur du plus long terme. Tout est donc dans le choix des investisseurs et la communication mais aussi dans les modalités de mise en œuvre. »

Ces balises nécessaires seront-elles suffisantes ? Les investisseurs qui développent ces produits démontrent-ils vraiment dans leurs activités principales qu’ils partagent nos valeurs, qu’ils se soucient avant tout d’impact social ? Il est permis d’en douter. Le fait qu’une banque comme Goldman Sachs, bien connue pour être prête à tout pour s’enrichir –mêmes aux pratiques les moins éthiques [15] –s’intéresse aux SIB fait sacrément froid dans le dos [16]. Les rendements que ces banquiers retirent des SIB américains sont d’ailleurs loin d’être négligeables, comme le prouve le dernier SIB dans lequel ils ont investi au Massachussetts (voir encadré). Cela montre à quel point ces nouveaux « produits » répondent à une demande importante des investisseurs privés. Ils leur permettent à la fois de mettre une main sur le cœur et de garder l’autre sur le portefeuille. Il paraît donc essentiel d’être extrêmement vigilant face à ces outils. Ils risquent de permettre demain à des investisseurs privés à but de lucre de se refaire une certaine virginité sur le dos d’acteurs comme les entreprises sociales, tout en continuant à gagner de l’argent sur le dos des États, qui semblent n’avoir toujours pas compris la leçon. Serons-nous prêts demain à accepter ce genre de marché de dupe ?