A Jacques Yerna, en hommage posthume

Lorsque le général Georges Marshall, alors Secrétaire d’Etat américain, prononce son fameux discours d’Harvard en juin 1947, la « vieille » Europe peine à sortir du marasme inhérent à la fin de la seconde guerre mondiale. De ce tableau plutôt sinistre, une exception émerge : la Belgique.

Étonnamment, après la réforme monétaire de 1944, le « plat pays » connaît une reconstruction économique rapide.i Un chiffre suffit pour justifier cette affirmation : si l’on prend comme référence le Produit Intérieur Brut de 1953 (1953=100), la Belgique se situe en 1948 à l’indice 85 contre 69 pour la CEE dans son ensembleii. Par la suite, sa position comparative va se détériorer au point que dix ans plus tard, le pays se trouve à l’indice 113 et le reste de la CEE à 129. La perception du retard belge consécutif de la montée du chômage s’affirme dès 1953-1954, spécialement dans les milieux socialistes et syndicaux. C’est alors que la FGTB tiendra son fameux congrès de 1954…

 Des réformes de structure au fédéralisme

André Renard, élu Secrétaire général adjoint de la FGTB en septembre 1952, parvient à faire adopter l’idée d’un programme économique d’ensemble lors du congrès de 1953. Immédiatement, des commissions de travail se mettent en place et produisent un ensemble de notes qui débouchent sur le rapport Situation économique et perspectives d’avenir. Deux grandes influences s’y font sentir : celle de Paul Lambert, premier keynésien belgeiii d’une part ; Henri De Man et son Plan du travail de l’autreiv.

Le rapport de 1954 comporte d’abord une évaluation critique de la situation économique. Le diagnostic posé est clair : « La caractéristique principale de notre économie est son défaut (…) d’expansion. C’est dans le niveau élevé du chômage que nous en observons la manifestation la plus nette. »v Sur base de ce constat, il présente ensuite les éléments d’une politique d’expansion qui vise « à créer et maintenir un niveau et une structure de la demande effective (…) correspondant à tout moment au plein emploi »vi Pour atteindre l’objectif, une planification souple est indispensable, ce qui signifie qu’il faut « substituer à l’autorégulation de l’économie par le marché une régulation d’ensemble par un plan »vii Mettre en œuvre une telle planification suppose cependant que le gouvernement puisse agir sur certains secteurs-clé. Il faut donc nationaliser le secteur de l’énergie (électricité, gaz, charbon) et soumettre les institutions de crédit privées et publiques à une coordination et à une direction d’ensemble.

Ces trois éléments – planification souple, nationalisation de l’énergie, contrôle du secteur du crédit – constituent les trois principales réformes de structure. Elles forment système et définissent une alternative globale à la fois au « capitalisme libéral » et au « communisme totalitaire » : ce seront les termes utilisés dans le Rapport complémentaire de 1956 Holdings et démocratie économique.viii

Ce rapport complémentaire apporte aussi du neuf sur deux points : 1. il décrit par le menu l’emprise des groupes financiers – des holdings – sur l’économie belgo-congolaise et conclut que leurs prérogatives « doivent être transférées à la nation » ; 2. il précise, la citation donnée à la note 8 en témoigne, en quoi la stratégie des réformes de structure constitue le noyau programmatique du socialisme démocratique transformateur.

Et le fédéralisme dans tout cela ? Contrairement à une idée reçue, il n’est pas apparu comme un éclair dans le ciel de 1960-61. Ainsi que Jacques Yerna l’a très bien montréix, déjà « à la fin des années trente, les idées fédéralistes ont été adoptées par des socialistes wallons », les Fernand Dehousse, Georges Truffaut, Georges Hubin, François van Belle, Léon-Eli Troclet et bien d’autres.

André Renard lui-même, lors du Congrès wallon du 27 mars 1950, en plein cœur de la question royale, y avait apporté « l’adhésion de quelques 85.000 travailleurs manuels et intellectuels. ». Il ajoutait : « C’est avec la ferme volonté de servir les travailleurs, ceux de Flandre et de Wallonie, que les militants syndicaux rejoignent le mouvement de libération de la Wallonie ».x
Toutefois, pendant dix ans, ce fut le mutisme absolu sur le sujet. En cause, la situation économique difficile pour tous, y compris et surtout en Flandre, où le chômage était nettement plus important encore et plus tragique qu’en Walloniexi. Puis survint la grève de l’Hiver 60, la « Grève du million ». La place manque pour décrire comment cette grève amena Renard à faire prendre au mouvement le tournant fédéraliste. Le fait n’est pourtant pas niable : c’est la Grande Grève qui propulsa la revendication à une échelle de masse. Comme l’écrit Jacques Yerna, « ce qui est nouveau, c’est que le mouvement wallon va pénétrer plus profondément la population wallonne et tendre à devenir (…) un mouvement de masse comme l’était devenu le mouvement flamand dans les années trente.xii » Donc le résultat de la grève, ce fut de propulser le fédéralisme et les réforme de structures sur le devant de la scène politique.

 Le fédéralisme en acte

L’accouplement du fédéralisme et des réformes de structure est rien moins qu’évident. Pour sa part, André Renard justifiait la nécessité du premier par la minorisation numérique de la Wallonie au sein de l’État unitairexiii. En tant que telle, sa justification était bien fondée. Le fédéralisme caractérise en effet un État composé de plusieurs collectivités politiques – les États fédérés – auxquelles il se superpose. Un tel mode d’organisation garantit aux entités fédérées une participation aux décisions fédérales par le biais de l’organisation particulière du pouvoir législatif (une chambre fédérale ; un sénat des États) ; c’est donc incontestablement une forme de structuration étatique qui remédie à la minorisation des entités les plus faibles. Dans le cas de la Belgique cependant, quelles composantes doit-on prendre en considération ? Dans l’article paru dans Synthèses, André Renard donnait à la question une réponse ambigüe : « un régime d’association entre deux peuples (flamand, wallon) et trois communautés (flamande, bruxelloise, wallonne) »xiv. Un curieux mélange en vérité, même s’il tentait de préciser un peu plus loin le type d’association recherché : « Flandre et Wallonie, fortes de leur très large autonomie respective, entament une négociation permanente au sein d’un exécutif fédéral, où les deux pays [c’est moi qui souligne, FB] siègent à parité de voix, les Bruxellois s’y joignant par une représentation équitable » Le tableau n’est pas mal vu – notamment la négociation permanente ! – mais incontestablement, la conception que dessine Renard appelle déjà, compte tenu de la représentation des « deux peuples et des trois communautés » au sein de l’exécutif (le gouvernement) fédéral, un au-delà, un dépassement, du fédéralisme.

Ce constat vaut encore davantage si l’on se réfère au volet des réformes de structure. Est-ce que le fédéralisme permettrait de les réaliser à l’échelle de la Wallonie ? André Renard répondait sans ambages à l’interrogation : « Lorsque le MPW pose que les réformes de structure doivent être liées au fédéralisme, c’est parce que [ce dernier] donnerait à coup sûr à la Wallonie, la possibilité d’appliquer à l’économie les mesures de redressement impliquées, entre autres, dans un plan social et économique. »xv

Pourtant, il suffit de réfléchir quelques instants pour comprendre que la réponse donnée par André Renard ne va vraiment pas de soi. Par exemple : en quoi une organisation politique de type fédéral permettrait-elle de nationaliser le secteur de l’énergie en Wallonie sauf à supposer que la compétence sur ce secteur soit entièrement transférée aux États fédérés, de même que le droit des sociétés, l’impôt des sociétés, etc. ? En matière de politique macroéconomique également, comment serait-il possible d’en définir une au plan wallon – a fortiori si elle présente un caractère socialiste marqué –, alors même que la politique de change, la perception et les barèmes de l’impôt, la politique monétaire, etc., demeureraient des matières fédérales ?

La conclusion à tirer de cette analyse est nette : l’État « à double étage » caractéristique du fédéralisme constitue un cadre trop étriqué, trop limité, pour permettre la concrétisation des réformes de structure et la définition d’une politique macroéconomique de redressement de la Wallonie.

Cela dit, il faut reconnaître que, dans les années soixante, le fédéralisme faisait figure de repoussoir, il était un peu et même beaucoup, perçu comme l’équivalent du séparatisme. Le terme de régionalisme passait infiniment mieux la rampe, d’autant que dans les années soixante, la mode était au « small is beautiful ». De ce fait, les développements politiques allaient prendre un tout autre tour que celui imaginé par André Renard. Réformes de structure et fédéralisme devaient ainsi se dissocier rapidement et dès 1968, avec la formation du gouvernement Eskens-Merlot, la saga des réformes de l’État belge commençait…

 Vers un Etat bi-communautaire et tri-régional

Freddy Terwagne, ministre des réformes institutionnelles, défendant devant le Sénat son article 107quater qui posait le principe de l’existence de trois régions (Wallonie, Flandre, Bruxelles), déclara le 18 juin 1970 : « L’État que nous allons créer [est] communautaire et régionaliséxvi ». Comprenons : il est le produit d’un compromis. Aux Flamands les Communautés culturelles ; aux Wallons les Régions économiques. Cette dualité – deux communautés-trois régions – se maintiendra tout au long des six réformes successives des structures politiques belgesxvii. Elle est véritablement au principe de ces transformations institutionnelles ; elle en constitue la matrice organisatrice, mais aussi la source de tous les conflits potentiels. Pour tout dire, ces deux approches sont antagonistes, inconciliables.

Cependant, il faudra attendre 1988 pour que le type d’État visé par F. Terwagne voie réellement le jour. Cette année-là, les partis socialistes reviennent au pouvoir aux côtés des sociaux-chrétiens. Plusieurs textes législatifs – la Constitution révisée, la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions, la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (modifiée par la loi du 8 août 1988 et les lois spéciales citées) – vont mettre en forme juridique la nouvelle organisation de l’État belge.

A cet égard nous intéresse essentiellement deux points : d’une part, les compétences des Régions dans les matières économiques ; d’autre part, les moyens financiers correspondants. En ce qui concerne les premières, la loi spéciale de réformes institutionnelles cite nommément : 1. la politique économique (en fait, l’appellation est trompeuse, il s’agit de la politique industrielle et de l’expansion économique) ; 2. Les aspects régionaux de la politique du crédit ; 3. La politique des débouchés et des exportations (mais « sans préjudice de la compétence fédérale » !) ; 4. Les richesses naturelles. Toutefois, la loi précise immédiatementxviii que [l’autorité fédérale] « est seule compétente pour la politique monétaire aussi bien interne qu’externe, la politique financière et la protection de l’épargne, la politique des prix et des revenus, le droit de la concurrence et des pratiques du commerce (…), le droit commercial et le droit des sociétés, etc. ». On peut arrêter ici la liste des compétences exclusives fédérales ; elle suffit déjà à montrer que les compétences des Régions (en matière économique) sont en réalité très limitées – en gros, sans caricaturer, les entreprises en difficulté ou qui l’ont été telles la sidérurgie, l’aide aux entreprises et les lois d’expansion économique. C’est déjà cela bien sûr, mais sur cette base, pas le moindre espoir de mener une politique macroéconomique alternative ni a fortiori de mettre en œuvre quelque réforme de structure que ce soit.

Un tel constat se vérifie également si l’on examine l’importance et la nature des moyens financiers des régions. Certes, à l’issue de la réforme de 1988-89, le budget des Régions et Communautés représentait 39% du total des dépenses fédérales, communautaires et régionales. Mais il faut aller au-delà de ces chiffres globaux et se pencher sur les recettes.

Fondamentalementxix, ces dernières sont de deux ordres : d’un côté, les impôts dits régionaux, tels les taxes sur les jeux et paris, les débits de boisson, la circulation des automobiles, le précompte immobilier, etc. (à peu près 30% des recettes wallonnes en 2003) ; de l’autre – c’est le gros paquet –, les dotations attribuées proportionnellement au rendement de l’impôt des personnes physiques. (Les Régions peuvent cependant, dans certaines limites, lever des additionnels à l’IPP ou accorder des soustractionnels.) Les premiers traduisent effectivement l’autonomie fiscale des Régions ; les dotations elles sont un impôt attribué sur lequel les Régions n’ont pas prise. D’où la conclusion que les marges de manœuvre financières des Régions sont tout aussi limitées que leurs compétences économiques.

 Les performances wallonnes sur longue période

Lorsque la Région wallonne devint réellement opérationnelle à la suite des réformes de 1988-89, la conjoncture économique était très bonne ; elle le restera jusqu’en 1993, année où survient une récession, après quoi une longue phase d’expansion, marquée cependant par un ralentissement de la croissance entre 2002 et 2003, se poursuivra jusqu’en 2008. Au total donc, la Wallonie aura connu des conditions économiques plutôt favorables voire très favorables, pendant une vingtaine d’années.

Or, une étude réalisée en 1993 qui s’efforçait de dater le cycle économique en Wallonie, avait déjà remarqué que la Région était moins sensible aux récessions, mais qu’elle « avait connu des périodes de contraction plus longues entre 1967 et 1987. xx » C’était une autre manière de dire que les phases d’expansion y étaient plus courtes et moins accentuées qu’en Flandre. Seize ans plus tard, Ernaelsteen et Dujardinxxi aboutissent exactement à la même constatation. De plus, en étudiant la période 1995-2005, ils parviennent aux conclusions additionnelles suivantes :
1. le taux de croissance réelle du Produit Intérieur Brut wallon en pour cent a été de 2,32 entre 1995-2000 (contre 2,7 et 2,74 respectivement pour la Belgique et la zone euro) ; entre 2000 et 2005, les données correspondantes sont 1,5 contre 1,62 et 1,5. (Donc, dans tous les cas, la croissance wallonne a été inférieure à celle de la Belgique.)

2. la croissance de l’investissement brut, toujours en termes réels, – un indicateur important parce que les investissements d’aujourd’hui sont la production et les emplois de demain – s’est montée à 4,86% entre 95 et 2000 et seulement à 1,11% sur les cinq années qui suivent. (Indubitablement, ces chiffres ne sont pas bons d’autant qu’ils font apparaître une décélération nette durant le deuxième quinquennat envisagé.)
A titre de complément, voici comment ont évolué les PIB réels de la Wallonie et de la Belgique pour la période la plus récente :

Evolution du PIB de la Wallonie et de la Belgique. Période récente.

On constate à nouveau que la Wallonie fait moins bien que la moyenne belge en 2006 et 2007. Par contre, la croissance y est plus forte en 2008. Ce résultat, de prime abord surprenant, s’explique facilement : il illustre le fait – on l’a noté – que l’économie wallonne est en général plus résiliente que celle de la Belgique lors des phases de récession. Or, cette dernière s’est manifestée au troisième trimestre de l’année 2008. Ajoutons immédiatement que cet effet a été de très courte durée puisqu’en 2009, la Wallonie souffre tout autant et un même un peu plus que le reste du pays, de la récession.

L’objectif général du Plan Marshall – rappelons qu’il a été mis en œuvre à partir de 2005, puis « verdi » en 2009 – est de « stimuler la croissance économique dans une perspective de développement durable »xxii. Force est de constater aujourd’hui, sur base des analyses et des chiffres fournis, que cet objectif n’a pas été atteint.

 Conclusion

Que l’on comprenne bien, conclure au manque de résultat du Plan Marshall ne signifie pas qu’il soit mal conçu ou inutile. En réalité, ses limitations sont simplement celles des compétences et des moyens financiers à la disposition de la Région wallonne. C’est là le fil rouge qui court à travers cet article.

La morale de l’histoire, c’est que si l’on veut réellement s’attaquer aux racines de la crise et de la faiblesse du développement wallon, il faut un au-delà du fédéralisme : à mon sens, une confédération d’États en lieu et place de l’actuelle Belgique fédérale. Justifier – politiquement et économiquement – une telle proposition nécessiterait un autre article. Ce sera donc pour plus tard.

iSur tous ces points que je ne peux qu’effleurer, je renvoie à mon ouvrage Croissance et régulation, la Belgique 1944-1974, Palais des Académies, Bruxelles, 1992, en particulier les chapitres 10 et 11.

iiLa CEE, c’est-à-dire les 6 pays qui vont ratifier le traité de Rome en 1957 : Allemagne, France, Italie, Belgique, Pays-Bas et Luxembourg.

iiiPaul Lambert, économiste, chargé de cours, puis professeur, à l’Université de Liège, socialiste ; il fut le premier en Belgique à donner un cours sur la pensée de Keynes ; déjà en 1951, il présentait un Rapport sur une politique de plein emploi pour le congrès statutaire de la FGTB. (A nouveau, je me permets de renvoyer, pour davantage d’informations, à mon livre Croissance et régulation…, pp. 481-484)

ivSur De man et le Plan du travail, voir F.Bismans, « Politique économique », Revue nouvelle, janvier-février 1995, pp. 35-39 et surtout, « la voie au socialisme », Toudi, 1990-1991, tome 4, pp. 36-41.

vFGTB, Situation économique et perspectives d’avenir, 1954, p. 11.

viIbid., p. 136.

viiIbid., p. 260.

viii« A l’économie régie par le marché et à l’absence de droits économiques du travailleur correspond le libéralisme politique. A la planification intégrale et à l’absence de démocratie réelle et élective correspond le communisme totalitaire. A la planification souple et à l’exercice de la démocratie correspond le socialisme démocratique. », FGTB, Holdings et démocratie économique, 1956, p. 20.

ixYerna, Jacques et Neuville, Jean, Le choc de l’hiver ’60-’61, Pol-His, Bruxelles, 1990, p. 47 et sv.

xAndré renard écrivait, Impredi, Liège, 1962, p. 217.

xiJacques Yerna et Neuville Jean, Le choc…, p. 51.

xiiIbid., p. 48.

xiiiVoir Renard, André, « A propos d’une synthèse applicable à deux Peuples et à trois Communautés », Synthèses, n° 186, novembre 1961, p. 12 et surtout pp. 18-20.

xivIbid., p. 16.

xvIbid., p. 33.

xviCité par Méan, André, La Belgique de papa : 1970, le commencement de la fin, Pol-His, Bruxelles, 1990, p. 212.

xviiIl n’est pas inutile de rappeler que dans les années soixante, les discussions entre fédéralistes flamands et wallons avaient achoppé sur le problème de Bruxelles. Cfr. Jacques Yerna : « (…) très rapidement des réserves apparaissent du côté du Vlaams Volksbeweging, et d’ailleurs aussi du côté wallon, à cause de l’obstacle que constitue le statut de Bruxelles », Jacques Yerna, Jean Neuville, Le choc…, p. 143.

xviiiArt. 6. § 1er,VI.

xixJe simplifie, notamment parce que je n’introduis pas dans le tableau l’intervention dite « de solidarité nationale ».

xxTendances économiques, Etudes spéciales, n°5, novembre 1993, p. 15.

xxiErnaelsteen, Christophe, Dejardin, Marcus, « La performance macroéconomique wallonne. Quelques points de repère », Cahiers de recherche, n° 37, FUNDP, 2009/2. (Une version légèrement moins complète est également parue dans la Revue nouvelle, mai-juin 2009.)

xxiiLefèvre, Martine, Van Haeperen Béatrice, Méthodologie de l’évaluation du Plan d’actions prioritaires, note de travail, IWEPS, 2006.